II SA/Wa 227/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. W toku postępowania organ ustalił, że K. H. na przestrzeni 44 lat życia udokumentował 4 lata, 2 miesiące i 26 dni okresów składkowych i 18 dni okresów nieskładkowych. Ponadto w dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w dziesięcioleciu przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił 1 rok, 5 miesięcy i 15 okresów składkowych. Jak wynika z akt sprawy od [...] września 2001 r. do [...] września 2002 r., od [...] czerwca 2003 r. do [...] lutego 2009 r., od [...] września 2010 r. do [...] lutego 2014 r. oraz od [...] lutego 2014 r. do [...] sierpnia 2017 r. nie wykonywał pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest uzależnione wprost od stażu pracy, to jednak staż nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawcy, a tylko wykazanie, ze niespełnienie warunków do jego uzyskania uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem żądanego świadczenia. Ponadto wskazał, że chociaż art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania tego świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych i wyjątkowych. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzona analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, że w wymienionych przerwach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, ponieważ nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, która powstała dopiero od [...] czerwca 2018 r., tj. kiedy osiągnął on wiek 38 lat. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia ani też inne zdarzenie zewnętrzne niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wnioskodawca podał, że przerwy w ubezpieczeniu były spowodowane pobytem w zakładzie karnym organ stwierdził, że fakt przebywania w zakładzie karnym nie może być uznany za szczególną okoliczność, która uniemożliwiała mu wykonywanie zatrudnienia w wymiarze pozwalającym na przyznanie ustawowych świadczeń, skoro nie była to okoliczność niezależna, lecz była wynikiem świadomego naruszenia prawa. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał ponadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, nie stanowi ona jednak jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia. Trudne warunki materialne nie są wystarczającym uzasadnieniem do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. H. zakwestionował decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2024 r. i wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że w zakładzie karnym nie zawsze istniała możliwość podjęcia pracy zarobkowej, a ponadto chociaż chciał pracować, to nie mógł tego uczynić ze względu na stan zdrowia. Obecnie utrzymuje się z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, co jest niewystarczające do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył, że brakuje mu tylko kilka miesięcy do wymaganych okresów składkowych, których nie ma możliwości dopracować. W jego ocenie powyższe rozstrzygnięcie jest krzywdzące, bowiem nie uwzględnia jego obecnego stanu zdrowia i sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z 3 marca 2025 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak spełnienia choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły, wymaga zastosowania jej tylko w przypadku wystąpienia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Innymi słowy szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb, niedostatku lub sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Nie ulega wątpliwości, że Sąd, oceniając prawidłowość zastosowania przez Prezesa ZUS przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie mógł pominąć faktu, że zarówno w doktrynie, jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wprawdzie przepisy powołanej ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, albowiem świadczenie w drodze wyjątku jest nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1196/10 i z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1046/10). W konsekwencji przyjmuje się więc, że inaczej należy oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08). W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na przestrzeni 44 lat życia K. H. udowodnił łączny okres ubezpieczenia wynoszący 4 lata, 2 miesiące i 26 dni okresów składkowych i 18 dni okresów nieskładkowych. W dziesięcioleciu przed zgłoszeniem wniosku o rentę, tj. od [...] czerwca 2014 r. do [...] czerwca 2024 r. udowodnił 8 miesięcy i 2 dni okresów składkowych zamiast 5 lat do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Z kolei w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności, tj. od [...] czerwca 2018 r., która została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2024 r., do [...] czerwca 2018 r. udokumentował rok, 5 miesięcy i 15 dni okresów składkowych zamiast wymaganych 5 lat do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. nie opłacał składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nie opłacał składek również z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w [...]. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest zatem, że K. H. posiada krótki staż ubezpieczeniowy, nieadekwatny do jego wieku oraz, że w okresach od [...] września 2001 r. do [...] września 2002 r., od [...] czerwca 2003 r. do [...] lutego 2009 r., od [...] września 2010 r. do [...] lutego 2014 r. oraz od [...] lutego 2014 r. do [...] sierpnia 2017 r. nie podejmował pracy, ani żadnej innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Podkreślić należy, że chociaż w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Skoro strona wnioskująca domaga się uznania jej argumentów wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności uniemożliwiające jej podjęcie legalnej pracy, powinna dowody na te tezy okazać, by organ mógł je zweryfikować, a nie ograniczać się jedynie do eksponowania przekonania, iż dowodem na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego jest sam fakt, iż na jego podstawie organ nie doszedł do wniosków postulowanych przez stronę i nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia. Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja jest satysfakcjonująca dla wnioskodawcy, a kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł do dowodów korzystnych dla strony. Nie można też oczekiwać, aby organ prowadził takie postępowanie tak długo aż dowody takie znajdzie, ani też by oceniać prawidłowość oceny dowodów tylko pod względem tego, czy doprowadziła ona do konkluzji zadowalających dla strony. O wyjątkowości okoliczności podnoszonych przez skarżącego nie może przesądzać subiektywne przekonanie, gdyż muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być uznane jako szczególne. W toku postępowania K. H. nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie jakichkolwiek schorzeń, które mogłyby ograniczać jego aktywność zawodową, a tym samym uzasadniającej weryfikację ostatniego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2024 r. uznającego skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16 w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej jest związany treścią takiego orzeczenia. Wynika z niego, że całkowita niezdolność do pracy powstała od [...] czerwca 2028 r. (w wieku 38 lat). Oznacza to zatem, że, niezależnie od życiowych wyborów i ponoszonych w związku z tym konsekwencji, skarżący do momentu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, był zdolny do jej wykonywania. Nie ma żadnych dowodów, by od 18 roku życia faktycznie napotkał nieprzezwyciężone obiektywne przeszkody w podejmowaniu zatrudnienia. Sąd podziela stanowisko organu, że fakt odbywania kary pozbawienia wolności w zakładzie karnym nie może być kwalifikowany jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Także brak propozycji, czy też w ogóle możliwości zatrudnienia dla osoby osadzonej w zakładzie karnym, nie może zostać uznany za okoliczność szczególną, jako że już sam pobyt w zakładzie karnym jest wynikiem świadomego naruszenia norm prawnych. Reasumując należy stwierdzić, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres czasu przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który powinien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). W rozpatrywanej sprawie wskazana adekwatność nie występuje, gdyż okres, przez który skarżący pozostawał w ubezpieczeniu, tj. nieco ponad 2 lata aktywności zawodowej, nie jest adekwatny do jego wieku. Organ prawidłowo zatem wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego. Sama zaś trudna sytuacja skarżącego nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.).