II SA/Wa 2289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2019 r. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. I. M. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła o rodzicielskie świadczenie uzupełniające oświadczając, że urodziła i wychowała siedmioro dzieci. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ZUS odmówił przyznania Skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303) oraz wskazał, że wszystkie wymienione w nim przesłanki powinny zostać spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ zauważył przy tym, zasada jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Następnie podniósł, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca przebywała od dnia [...] listopada 1990 r. w domu pomocy społecznej, zaś od 1986 r. jest niezdolna do samodzielniej egzystencji, co pozwala uznać, że od tego roku zaprzestała wychowywania dzieci. W ocenie organu, wystąpiła długotrwała przerwa w sprawowaniu przez Skarżącą osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach względem dzieci. Prezes ZUS dodał, że przed długi czas Skarżąca nie podejmowała czynności, które składają się na pojęcie wychowania w rozumieniu ustawy. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS wydał zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym, Skarżąca nie zasługuje na rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Organ wyjaśnił, że niewątpliwie Skarżąca urodziła siedmioro dzieci, jednakże wychowała tylko troje, tj. synów A. i P. – aż do osiągnięcia przez nich pełnoletności, a także córkę E. – przez okres ponad 12 lat i 9 miesięcy. Jednocześnie Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że Skarżąca nie sprawowała opieki nad pozostałymi dziećmi: T., M., M. i M., ze względu na stan zdrowia, który wymagał całodobowej opieki oraz z uwagi na pobyt w domu pomocy społecznej. Organ powołał się przy tym na zaświadczenie Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] stycznia 2002 r., które w jego ocenie potwierdza, że od roku 1993 to ojciec dzieci samotnie wychowywał małoletnie dzieci: M., M., T. i M. Zdaniem organu nastąpiło zatem długotrwałe zaprzestanie wychowywania dzieci przez Skarżącą w związku z długotrwałym pobytem w domu pomocy społecznej. Skarżąca nie zgodziła się z decyzjami Prezesa ZUS i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, że urodziła siedmioro dzieci, zaś do domu pomocy społecznej została przyjęta [...] stycznia 1996 r., kiedy najmłodsze z dzieci miało 13 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. Przy czym wychowanie, w myśl art. 2 pkt 9 tej ustawy, oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści powołanych przepisów wynika, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 945/00; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrał dowody celem ustalenia przesłanek do przyznania świadczenia oraz czy uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 130/10; z dnia 6 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK1981/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. Ponadto w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 1998 r. o sygn. akt I SA/Ka 225/97; publ. Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; z dnia 16 marca 1998 r. o sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681; wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNC 1994/0/181). Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, że Prezes ZUS nie sprecyzował w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. jej podstawy prawnej, powołując się ogólnie na ustawę o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W uzasadnieniu do decyzji wskazał zaś zarówno na przesłanki pozytywne wynikające z art. 3 ust. 1- 4, jak też na przesłanki negatywne, określone w art. 3 ust. 5 ustawy. Jakkolwiek z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2019 r. należy wnioskować, że powodem odmowy była przesłanka negatywna wynikająca z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, to już w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organ powołał się zarówno na długotrwałe zaprzestanie wychowywania czworga dzieci, jak też na wychowanie trojga najstarszych dzieci, dokonując jego oceny na gruncie ustawowej definicji wychowania. W konsekwencji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika konkluzja, że Skarżąca wychowała troje dzieci, bowiem "długotrwale uczestniczyła" w procesie ich wychowania, a jednocześnie "długotrwałe zaprzestanie" wychowania pozostałych czworga dzieci. Niezależnie od powyższej uwagi przyjąć trzeba, że Prezes ZUS za decydujący powód odmowy uznał umieszczenie Skarżącej w domu pomocy społecznej. W jego ocenie spowodowało to, że nastąpiło długotrwałe zaprzestanie wychowywania przez nią dzieci: M., M., T. i M., przy czym organ wskazał w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, że nastąpiło to "od roku 1993" – co wynika z zaświadczenia Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] stycznia 2002 r. W ocenie Sądu ustalenie to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Niezależnie bowiem od tego, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wskazanego zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2003 r., to zgodnie z tym, co wywodzi sam organ w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, miałoby ono potwierdzać, że ojciec dzieci samotnie je wychowywał od tego roku (1993 r.). Tymczasem Skarżąca podnosi, że w domu pomocy społecznej została umieszczona dopiero od dnia [...] stycznia 1996 r., co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Domu Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] maja 2019 r., załączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i znajdującym się w aktach administracyjnych. Tym samym nie wiadomo z jakiego względu organ przyjmuje rok 1993 – za początkową datę długotrwałej przerwy, gdy się weźmie przy tym pod uwagę okoliczność, że z jego ustaleń dokonanych w decyzji I instancji wynika, iż Skarżąca była niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1986 r., zaś od [...] listopada 1990 r. przebywa w domu pomocy społecznej. Wskazane rozbieżności przy jednoczesnym milczącym pominięciu stanowiska Skarżącej muszą prowadzić do przyjęcia, że organ nie ustalił w sposób bezsporny stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta ma natomiast zasadnicze znaczenia dla przyjęcia, czy ewentualne zaprzestanie wychowania dzieci miało charakter "długotrwały", jak również tego, czy proces wychowawczy poprzedzający umieszczenie Skarżącej w domu pomocy społecznej mógł być uznany za wypełniający definicję zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy. Odnosząc się natomiast do tej drugiej kwestii (przesłanki "wychowania") – w ocenie Sądu – Prezes ZUS dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", którym posłużył się ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym zapadłym na gruncie omawianej regulacji dostrzeżono, że ustawodawca nie odwołał się tutaj do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania, nie wskazał np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek dających podstawę do przyjęcia, że rodzic wychował dziecko w rozumieniu tej ustawy. Należy ich poszukiwać w ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1432/19; z dnia 24 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1491/19; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS co do tego, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. Jeżeli tylko to wychowanie, nie będące nawet procesem długotrwałym, ale obejmujące czas trwania władzy rodzicielskiej spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, można powiedzieć, że rodzic wychował dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Należy również zauważyć, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na wychowanie nie odnoszą się w ogóle do ram czasowych (okresu wychowania, wieku dziecka). Co więcej, w uzasadnianiu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wprost wskazano, że "Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością. Trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). Z tego sformułowania, rozpatrywanego w połączeniu z ustawową definicją "wychowania" zdaje się wynikać, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego systematyczność oraz wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudniania przez rodzica w konkretnym przypadku życiowym. Nie można w końcu zapominać jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu omawianej ustawy. Z jej art. 1 ust. 2 jednoznacznie wynika, że celem świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. W konsekwencji to właśnie ten cel winien determinować dokonywaną przez organ ocenę przesłanki wychowania co najmniej czwórki dzieci, w każdym zindywidualizowanym przypadku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ przyjął, że Skarżąca wychowała jedynie troje dzieci. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnym racjonalnym uzasadnieniem. W szczególności Prezes ZUS nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że proces wychowawczy był wystarczający w stosunku do trójki najstarszych dzieci, natomiast nie można było uznać okresów wychowywania pozostałych dzieci za okresy wystarczające w rozumieniu ustawy. Ograniczając się przy tym wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie to proces "ciągły i długofalowy" nie dokonał jego oceny pod kątem kryteriów zawartych w ustawowej definicji "wychowania", na którą składają się: stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach. Okoliczność ta nabiera istotnego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę stanowisko organu, zgodnie z którym, okres "ponad 12 lat i 9 miesięcy" był wystarczający do uznania, że wychowała ona córkę E., i zestawi je z twierdzeniem Skarżącej, że w chwili przyjęcia do domu pomocy społecznej najmłodsze z dzieci miało 13 lat. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniach do powziętych decyzji zabrakło nie tylko przekonywującego podważenia wychowania pozostałych dzieci, ale w ogóle brak jest zindywidualizowanej oceny sytuacji życiowej Skarżącej, zarówno przed, jak i po dacie przyjęcia do domu pomocy społecznej. Zadaniem organu było ustalenie przede wszystkim tego, czy realizowała ona proces wychowawczy w rozumieniu ustawy, a także, czy w związku z tym nie mogła podjąć bądź kontynuować zatrudnienia. Zadaniu temu Prezes ZUS nie sprostał, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że zapadłe rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Dodać należy, że brak jest również odniesienia się organu do przedstawianych przez Skarżącą dowodów, w szczególności oświadczeń złożonych przez jej dzieci, które dokumentują sytuację życiową ich matki i mogą być pomocne w ustaleniu rzeczywistego obrazu procesu wychowawczego. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję Prezes ZUS dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, ustali czy w przypadku Skarżącej zachodzą przesłanki pozytywne, a brak jest przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia, dokona ich wyczerpującej oceny, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), w sentencji wyroku.