II SA/Wa 229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przewodniczący Sędzia WSA, Sędziowie WSA Sędziowie WSA, Przemysław Szustakiewicz (spr.) Przemysław Szustakiewicz (spr.), Maria Werpachowska Maria Werpachowska, Janusz Walawski Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 229/17 UZASADNIENIE Poczta Polska S.A działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej po rozpatrzeniu pisma o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku R.S. z dnia [...] października 2016 r., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że [...] października 2016 r. Poczta Polska S.A. otrzymała wniosek Pana R.S. o udostępnienie informacji publicznej na temat następujących kwestii: 1. Czy na dzień doręczenia wniosku w Poczcie Polskiej S.A. nadal jest zatrudniony Pan A.B., który w 2008 r. zajmował stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w [...] przy ul. [...]? 2. Jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie jest pozytywna, to wnoszę o podanie następujących informacji: - miejsca aktualnej pracy Pana A.B. wraz z adresem tej jednostki, - aktualnie zajmowanego przez Pana A.B. w tej jednostce stanowiska. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Poczta Polska S.A. odmówiła dostępu do informacji publicznej opisanej we wniosku. W ustawowym terminie wpłynął wniosek Pana R.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpoznając ponownie sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji w celu ponownego jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne jak również innych osób w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa Prawo to może zostać ograniczone wyłącznie m.in. ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i innych osób (ust. 3 art. 61 Konstytucji RP). Konkretyzacja postanowień Konstytucji RP nastąpiła w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "Ustawą"). W myśl art. 5 ust. 2 Ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Poczta Polska S.A. wnikliwie zbadała wniosek z dnia [...] października 2016 r., uwzględniając przy tym płynący z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP obowiązek poszanowania wolności i prawa innych. Bez wątpienia zagwarantowanym konstytucyjnie oraz w art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest prawo do prywatności oraz wywodzące się z niego prawo do ochrony danych osobowych zabezpieczone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem Poczt Polskiej S.A. A.B. nie pełnił w roku 2008 ani w późniejszym czasie funkcji publicznej, ponieważ taka funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Organ wskazał, że do zadań Pana A.B. należało: - nadzór nad realizacją zadań z zakresu działalności remontowej, inwestycyjnej, administracyjno-zaopatrzeniowej, zarządzania nieruchomościami oraz rozwoju techniczno-technologicznego; - nadzór nad opracowywaniem, realizacją i monitorowaniem planów rzeczowo-finansowych; - nadzór nad opracowaniem projektów i realizacją planów inwestycyjnych; - przedkładanie sprawozdań z realizacji nadzorowanych zadań inwestycyjnych dyrektorowi Centrum Infrastruktury; - koordynowanie spraw związanych z racjonalnym wykorzystaniem energii elektrycznej; - koordynowanie spraw związanych ze stanem technicznym nieruchomości w tym uczestniczenie w komisjach remontowych; - koordynacja prowadzenia gospodarki magazynowej i zaopatrzeniowej. Reasumując, zadania wykonywane przez Pana A.B. miały charakter typowo pomocniczy, techniczny, uboczny i wspierający wobec działalności Poczty Polskiej S.A. w zakresie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Głównym przedmiotem działalności Poczty Polskiej S.A. w ramach wykonywania zadań publicznych jest świadczenie jako pocztowy operator wyznaczony, powszechnych usług pocztowych (Rozdział 4 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe). Dlatego Poczta Polska S.A. nie traktuje Pana A.B. jako osobę pełniącą funkcję publiczną. W dniu 17 stycznia 2017 r. skargę na powyższą decyzję złożył R.S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji jej poprzedzającej lub uchylenie decyzji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił on organowi: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - zwanego dalej "kpa" - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Poczty Polskiej Spółka Akcyjna z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, kiedy takie rozstrzygnięcie może zostać przez organ odwoławczy podjęte tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja jest w pełni prawidłowa, a tymczasem utrzymana w mocy decyzja Poczty Polskiej Spółka Akcyjna z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, 2. tj. art. 107 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów formalnych wskazanych w tym przepisie, a wymaganych prawem w stosunku do decyzji administracyjnej odmownej w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej i jej składników, a także co do jej uzasadnienia, 3. tj. art. 10 kpa poprzez naruszenie zasady ogólnej wysłuchania stron i uniemożliwienie stronie postępowania przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 30 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) poprzez niewłaściwą jego wykładnię i uznanie, że zakres żądanych we wniosku informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, kiedy tymczasem do zakresu wnioskowanej informacji przepisy te nie mają zastosowania oraz uznanie że brak zgody osoby, której informacje dotyczą uniemożliwia ich podanie w sytuacji, kiedy osoba ta wnioskowane informacje udostępniała już w Internecie w roku 2015, a zatem dochodzi do sprzeczności stanowisk Organu zajętego w zaskarżonej decyzji 2. tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowy (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 922) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż żądane informacje podlegają ochronie ze względu na fakt, że dotyczą osoby fizycznej, w sytuacji kiedy wniosek dotyczy danych odnoszących się do osoby pełniącej funkcję publiczną i które w tym zakresie nie podlegają ochronie 3. tj. art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy definicja funkcjonariusz publicznego wskazana w tym przepisie jest definicją legalną i ma zastosowanie w tej sprawie, a nie tylko w sprawach i postępowaniach karnych i w konsekwencji uznanie iż należy odmówić z tego powodu udzielenie wnioskowanych danych na temat A.B.  W odpowiedzi na skargę Poczta Polska S.A. wniosła o jej oddalenie podnoszą argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r.poz.718 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są dotknięte wadami nieważności. Należy zwrócić uwagę, że orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – por wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97) Przeważający jest przy tym pogląd w piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia NSA i WSA; glosa B. Adamiak do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, Nr 10, poz. 190). Uwzględniając powyższe wskazać należy, że obie decyzje zostały podpisane przez Zastępcę Dyrektora Biura [...] – H.S.. Ze znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. podpisanego przez Prezesa Zarządu – P.S. wynika, że H.S. jest uprawniony w imieniu spółki do prowadzenia korespondencji w zakresie skarg i wniosków. Upoważnienie to zatem w żaden sposób nie dotyczy załatwianie sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej, a nadto nie obejmuje uprawnienia do wydawania w imieniu spółki rozstrzygnięć władczych w postaci decyzji administracyjnych. Uznać zatem należy, że obie wydane w sprawie decyzje zostały wydane przez osobę nieuprawnioną. Powyższa wada stanowi rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkujące nieważnością decyzji bezwzględną koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać nadto należy, że w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] jak i wydana po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpianie sprawy decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zostały podpisane przez tę samą osobę - Zastępcę Dyrektora Biura [...] – H.S.. Tymczasem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 k.p.a. razem z art. 25 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Poczty Polskiej S.A. która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10). Nadto należy wskazać, że decyzja Poczty Polskiej S.A z dnia [...] grudnia 2016 r. jest sprzeczna z treścią art. 138 K.p.a. Przypomnieć należy, że art. 138 k.p.a. określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem odwoławczym. Należy przyjąć, że katalog decyzji organu II instancji posiada charakter zamknięty, co skutkuje tym, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie. Innymi słowy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 926/10,). Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (tak materialnego, jak i procesowego). Rozstrzygając w oparciu o art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje zatem decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Tymczasem w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ mimo, że w powinien kierować się treścią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie którego utrzymuje się w mocy zaskarżoną decyzję, to wydał inne rozstrzygnięcie o "podtrzymaniu swojego stanowiska". Rozstrzygnięcie takie jest w sposób oczywisty sprzeczny z przedstawionymi wyżej rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 138 k.p.a. Spostrzeżone uchybienie stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia z którego ostatecznie nie wynika jakie zostało wydane rozstrzygnięcie. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej, uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.