II SA/Wa 2305/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. K. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]), Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r. (nr[...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu. Z okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., poz. 43 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1468), przyznał skarżącemu pomoc finansową na budowę (uzyskanie) domu jednorodzinnego w miejscowości [...] (gmina[...], województwo [...]), w wysokości 17.000 zł. M. K. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. (sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] maja 2019 r.), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawca podał, że organ przyznał mu, na jego wniosek, pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości [...], mimo że nie jest to miejscowość pobliska w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. M. K. stwierdził, że ta okoliczność "jednoznacznie wynika" z posiadanych przez organ dokumentów (m. in. z jego oświadczenia z 13 lipca 2016 r. złożonego w związku z ubieganiem się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2018 r. dotyczącej tego równoważnika). Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. przyznającej mu pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i stwierdził, że decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie (budowę) domu jednorodzinnego, nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie można jej zarzucić rażącego naruszenia prawa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] podniósł, że M. K. do wniosku o przyznanie pomocy finansowej (z dnia [...] sierpnia 2011 r.) dołączył własnoręcznie napisane oświadczenie, z którego wynika, że czas dojazdu transportem zbiorowym, z miejsca zamieszkania (miejscowości [...]) do miejsca pełnienia służby ([...]) i z powrotem nie przekracza dwóch godzin. Komendant Powiatowy Policji w [...]przyjął, że to oświadczenie skarżącego jest wystarczające do uznania, że miejscowość [...] jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez policjanta i pozytywnie rozpoznał jego wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] dodał, że z uwagi na częste zmiany rozkładu jazdy komunikacji zbiorowej, miejscowość, która w 2001 r. była miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez policjanta, może stać się miejscowością niepobliską, w latach następnych. Z tego powodu powoływanie się przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na odmienne, późniejsze ustalenia organów w tej kwestii, nie jest uzasadnione. M. K. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym stwierdził, że jest "krzywdząca i niesprawiedliwa", oraz że organ "przyjął akademicką koncepcję rażącego naruszenia prawa" , uznając, że "w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis (...), który nie wymaga wykładni (...)". Odwołujący się wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, decyzją z dnia [...] września 2011 r. (objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności), przyznał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości, w której dotychczas mieszkał, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. ponownie przyznał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. cofnął przyznany równoważnik. Wynika z tego, że decyzje organu są "wewnętrznie sprzeczne", a konstatacja organu o zmieniających się rozkładach jazdy wydaje się być niewystarczająca. Skarżący dodał, że dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, wymienione w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2011 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1468), "nie świadczą (...) w żadnej mierze o pełnieniu służby w miejscowości pobliskiej". W konkluzji skarżący stwierdził, że nie zbadanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozpoznającego jego wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w [...], "obszaru miejscowości pobliskiej", o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, jest przejawem rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] orzekając o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu, nie zweryfikował oświadczenia skarżącego, dołączonego do wniosku o przyznanie pomocy, z którego wynika, że czas dojazdu z miejscowości [...] do miejscowości [...] nie przekracza, w obie strony, dwóch godzin (nie poparł tego oświadczenia "dodatkowym materiałem dowodowym" w postaci rozkładu jazdy komunikacji zbiorowej). Organ posiadał jednak wiedzę o tym, że M. K., mieszkając w [...], otrzymuje (od sierpnia 2011 r.) zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (art. 93 ust. 1 ustawy o Policji). Komendant Główny Policji podał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Nie każde zatem, nawet oczywiste naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, lecz opiera się na materiale dowodowym, który posłużył do wydania kwestionowanego orzeczenia. Zatem późniejsze decyzje dotyczące przyznania skarżącemu pomocy mieszkaniowej nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu. M. K. w skardze do Sądu na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 94 ustawy o Policji przez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w [...], mimo że miejscowość ta nie jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby przez skarżącego, oraz z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2011 r. przez przyjęcie, że oświadczenie skarżącego, załączone do wniosku o przyznanie świadczenia, było wystarczające do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi M. K. rozwinął powyższe zarzuty, w szczególności podniósł, że na organie spoczywa obowiązek wykazania danego faktu za udowodniony i dlatego oświadczenie skarżącego o czasie dojazdu do miejsca pełnienia służby (nie przekraczającym dwóch godzin) nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skarżący dodał, że ta decyzja pociągnęła za sobą negatywne skutki dla niego, ponieważ jest pozbawiony możliwości otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem ten nie może być przyznany z uwagi na fakt otrzymania pomocy finansowej na budowę domu. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z rozkładu jazdy na linii [...], dostępnego na stronie www. podróżnik.pl oraz z opinii prawnej radcy prawnej S. S. z [...] września 2015 r. na okoliczność tego, że miejscowość [...] nie stanowi miejscowości pobliskiej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ opiera się o materiał dowodowy, który służył do wydania kwestionowanego orzeczenia, nie gromadzi nowych dowodów, nie czyni nowych ustaleń faktycznych. Miejscowość [...], w dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu, była miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby. Potwierdzeniem tego faktu jest oświadczenie policjanta oraz to, że otrzymywał zwrot kosztów dojazdu, który przysługuje policjantom zajmującym lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Z tych powodów nie ma podstaw do uwzględnienia skargi M. K. Na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej przez M. K. decyzji Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu I instancji (Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]), który stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2001 r. o przyznaniu skarżącemu - pełniącemu służbę w [...] , pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości [...],, nie jest dotknięta wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można jej przypisać wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd uznaje to stanowisko organu za prawidłowe. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła, w chwili wydania decyzji, jedna z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie czyni samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyroki NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/95, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 30, z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1712/06, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2405/15). Należy podkreślić, że Sąd oceniając tę decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z chwili jej wydania. We wniosku o stwierdzenie nieważności, odwołaniu oraz następnie w skardze do Sądu skarżący zarzucał, że decyzja Powiatowego Komendanta Policji w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie ustalił, czy miejscowość[...] , jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wywodził, że organ oparł się wyłącznie na jego oświadczeniu, załączonym do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu i wydając decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności pominął całkowicie późniejsze decyzje i dokumenty, z których wynika, że miejscowość, w której mieszka nie jest miejscowością pobliską. Zdaniem skarżącego "na organie spoczywa obowiązek wykazania danego faktu za udowodniony". Odnosząc się do tych zarzutów skarżącego, trzeba zauważyć, ze skarżący uzasadnia swój zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję z 2011 r. na niedostatecznym wyjaśnieniu przez ten organ, czy miejscowość, w której zamierzał wybudować dom spełnia wymaganie miejscowości pobliskiej. W rzeczywistości kwestionuje więc prawdziwość tego ustalenia organu i co za tym idzie - prawdziwość swojego oświadczenia w tej kwestii, na którym organ oparł to ustalenie, przyznając mu dofinansowanie na budowę domu mieszkalnego. W ten sposób skarżący zdaje się przyznawać, że uzyskał korzyść majątkową w postaci dofinansowania składając nieprawdziwe oświadczenie co do faktu, stanowiącego przesłankę wydania pozytywnej decyzji w jego sprawie. Taki wniosek można uznać za prawidłowy, pod warunkiem, że miejscowość [...]nie spełniała w 2001 r. wymagania miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Natomiast jeżeli miejscowość ta "straciła" (ze względów komunikacyjnych) przymiot miejscowości pobliskiej, dopiero po przyznaniu wnioskowanej pomocy, to okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie i nie daje podstawy do postawienia decyzji z 2001 r. zarzutu rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący doszedł do wniosku, że miejscowość jego zamieszkania nie jest miejscowością pobliską dopiero wtedy, gdy utracił prawo do zwrotu kosztów dojazdów z domu do pracy i z pracy. Wada decyzji, dająca podstawę do stwierdzenia jej nieważności powinna natomiast zaistnieć w chwili jej wydania. Można dodać, że organ nie był, zdaniem Sądu, zobowiązany do sięgania po inne dowody niż oświadczenie skarżącego, w celu ustalenia okoliczności dotyczącej położenia nieruchomości objętej wnioskiem o dofinansowanie, ponieważ mógł mieć zaufanie co do rzetelności i prawdomówności swojego funkcjonariusza składającego takie oświadczenie. Na zakończenie należy stwierdzić, że bezzasadne jest powoływanie się skarżącego na negatywne skutki decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, polegające na niemożności otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jako że w świetle prawa jest oczywiste, że otrzymanie dofinansowania do budowy domu pozbawia policjanta możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową w jakiejkolwiek innej postaci. Ewentualne negatywne skutki kwestionowanej decyzji są zatem konsekwencją zamierzonych działań skarżącego, a nie naruszeń prawa przez organ udzielający mu o udzieleniu mu pomocy finansowej. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.