II SA/Wa 2313/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Monika Michnik – Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej [...], mając za podstawę art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "c" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. W. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Akt mianowania został doręczony stronie w dniu [...] listopada 2009 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., skierowanym do Dyrektora Izby Celnej [...], J. W. wyraziła swoje niezadowolenie z faktu mianowania jej na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej, wnosząc o mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Wskazała, że w okresie od maja 2004 r. do grudnia 2007 r. zajmowała stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym, a mianowicie od maja 2004 r. do stycznia 2006 r. pełniła funkcję [...], natomiast od stycznia 2006 r. do grudnia 2007 r. była [...], pozostając w tych okresach w służbie stałej. W jej ocenie, zostały spełnione warunki z art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Służbie Celnej, pozwalające na mianowanie jej na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych. W dniu [...] listopada 2010 r. J. W. sformułowała do Dyrektora Izby Celnej [...] pismo, w którym wyjaśniła, że jej pismo z dnia [...] listopada 2010 r. powinno być skierowane do Szefa Służby Celnej, jako organu II instancji, ponieważ stanowi ono odwołanie od aktu mianowania jej z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, stąd też akt mianowania J. W. z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia. Organ stwierdził, że wada ta nie mogła szkodzić stronie, dlatego też w niniejszej sprawie mogła ona skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie", zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie mianowania na stopień służbowy, Szef Służby Celnej wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w myśl którego w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust. 2-6 powołanej ustawy, było zatem umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Natomiast funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu [...] (jak zainteresowana), [...] albo [...], w myśl art. 223 ust. 4 powołanej ustawy, określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo przyjął, że nie spełnia przesłanek do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, podczas gdy właściwe zastosowanie wskazanego przepisu winno doprowadzić do wniosku, iż jako funkcjonariusz celny, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował i pełnił służbę na stanowisku, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, winna zostać mianowana do tego korpusu. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej [...] do zmiany aktu mianowania i mianowania jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych oraz o zasądzenie na jej rzecz wyrównania z tytułu braku dodatku służbowego w korpusie oficerów młodszych za okres od dnia mianowania do dnia rozstrzygnięcia wraz z ustawowymi odsetkami. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Potwierdzona orzecznictwem sądowym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, publ. OSN Izba Pracy z 2010 r. nr 23-24, poz. 279; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 1813/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 164/10 z dnia 30 września 2010 r. oraz II SAB/Wa 175/10 z dnia 10 listopada 2010 r., publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) możliwość kontroli przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym aktów mianowania funkcjonariuszy celnych, wydanych na podstawie przepisów art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zakresie prawidłowości przypisania danego funkcjonariusza do określonego korpusu Służby Celnej, zakłada stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie wykonywania tej kontroli. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa, odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Natomiast w myśl art. 16 § 1 kpa decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w zakreślonym terminie odwołania, staje się ostateczna. W niniejszej sprawie J. W. wniosła odwołanie od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej (doręczonego jej w dniu [...] listopada 2009 r.) w dniu [...] listopada 2010 r., a więc prawie po upływie roku od dnia doręczenia jej tego aktu. Wprawdzie, składając odwołanie, strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności, niemniej organ odwoławczy dostrzegł tę kwestię, wskazując jedynie, że J. W. nie została w akcie mianowania w żaden sposób pouczona o przysługujących jej środkach zaskarżenia, dlatego też – zdaniem organu – nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, według którego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania wydanego przez organ I instancji, jest błędne. Bezspornym jest bowiem, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania, tak jak i bezspornym jest brak pouczenia przez organ w akcie mianowania o przysługującym stronie środku zaskarżenia. Twierdzenie organu, że z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 kpa. Przepis ten ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania, który nie podlega ani wydłużeniu, ani skróceniu, może być on natomiast przywrócony na wniosek strony w trybie określonym w art. 58 i art. 59 kpa. Ustawodawca nie przyznał zatem organowi kompetencji do przywrócenia uchybionego terminu z urzędu, ani też nie dał mu możliwości "zakwalifikowania" czynności dokonanej z uchybieniem powyższego terminu, jako czynności dokonanej w terminie. Działanie takie mogłoby bowiem skutkować naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Należy zgodzić się z organem, że brak pouczenia w akcie mianowania nie może szkodzić stronie, jednak wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 112 kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stanowi jedynie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie zastępuje zaś w żadnym razie przepisu art. 129 § 2 kpa. Skoro zatem strona nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, Szef Służby Celnej winien w niniejszej sprawie stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia w trybie art. 134 kpa. Tymczasem organ odwoławczy sprawę rozpoznał merytorycznie w sytuacji, gdy zarówno w dniu wniesienia odwołania, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji akt mianowania korzystał już z przymiotu ostateczności. Stąd też doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w takiej sytuacji ustosunkować się merytorycznie do zarzutów skargi, ani oceniać w tym kontekście wydanych w sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.