II SA/Wa 2340/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym – oddala skargę – Wnioskiem z [...] lutego 2008 r. J.K. zwróciła się do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) w W. o przyznanie prawa do dalszego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ulicy [...] w W. wskazując, że po śmierci męża, z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa) oraz art. 29 w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), odmówił J.K. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu organ podał, że z uwagi na fakt posiadania przez J.K. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w E. oraz ze względu na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie W., nie znalazł podstaw do uznania sytuacji wnioskodawczyni za wyjątkową w rozumieniu art. 29 powoływanej wyżej ustawy. Na skutek złożonego przez J.K. odwołania, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa WAM w W. z dnia [...] października 2008 r. J.K. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1688/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Jak wynika z ww. wyroku Sądu, organ WAM nie rozważył wszystkich okoliczności stanu faktycznego, a twierdzenie o braku wyjątkowości sytuacji skarżącej wyprowadzono z wyjątkowości sytuacji Sił Zbrojnych, pomijając podnoszone przez skarżącą argumenty. W ocenie Sądu, działając w ten sposób, organ uchybił art. 77 Kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona przez Prezesa WAM skarga kasacyjna wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 892/09 została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sprawie organ pominął w rozstrzygnięciu i motywach zaskarżonej decyzji sytuację skarżącej, gdyż w żaden sposób nie odniósł się do powoływanych przez nią okoliczności dotyczących stanu zdrowia, wieku i sytuacji rodzinnej oraz możliwości korzystania z mieszkania w E. Sąd drugiej instancji podkreślił, że przy interpretacji pojęcia "sytuacja wyjątkowa" należy uwzględnić szereg okoliczności faktycznych. Nie można zatem wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy, ta wyjątkowość będzie występowała nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale także WAM. Może to zachodzić wówczas, gdy dany lokal z uwagi na wyjątkową sytuację osobistą jest niezbędny osobie ubiegającej się o prawo zamieszkiwania i jednocześnie jest niezbędny do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających istnienie sytuacji wyjątkowej, warunkującej pozytywne rozpatrzenie sprawy. W reakcji na powyższe strona podniosła, że z uwagi na wiek (79 lat) i bardzo trudną sytuację zdrowotną jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Obecnie porusza się o kulach dlatego też zarówno w sprawach urzędowych, jak i w życiu codziennym wymaga pomocy innej osoby. Opiekę taką zapewnia jej zamieszkująca w W. siostrzenica, która jest jedyną krewną wnioskodawczyni. Odnosząc się do faktu posiadania mieszkania w E. strona wyjaśniła, że ze względu na różnice w cenach rynkowych ww. nieruchomości nie miała możliwości zamiany lokali. Środki uzyskane z ewentualnej sprzedaży lokalu w E. nie pokryłyby bowiem wydatków związanych z zakupem nawet najskromniejszego lokalu w W. Ponadto wnioskodawczyni w W. od 30 lat koncentruje swoje życie i pozostaje pod stałą opieką lekarską i rodziny. Posiadany w E. lokal, dotychczas nieużytkowany, nie nadaje się do zamieszkania. Wnioskodawczyni zaś z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie podjąć się jego remontu, a następnie przenieść swoje centrum życiowe w nowe nieznane jej środowisko. Organ ustalił, że w spornym, w niniejszej sprawie, lokalu strona mieszka sama, odwiedza ją jej siostrzenica. Wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej, nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności. Źródłem jej dochodu jest renta rodzinna po mężu w wysokości [...] zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania w W. oraz mieszkania w E. stanowią kwotę [...] zł. Resztę pieniędzy strona przeznacza na bieżące potrzeby, m. in. zakup lekarstw. W wyniku dokonania powyższych ustaleń, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. działając na podstawie art. 29 w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), art. 104 Kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), odmówił wnioskodawczyni wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ulicy [...] w W., pozostającym w dyspozycji Oddziału Regionalnego WAM. Podstawę negatywnego dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż nie znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej uzasadniającej wydanie takiej decyzji. Organ stwierdził, że sytuacja zdrowotna strony – jakkolwiek trudna i niekwestionowana – nie może obligować WAM do przyznania spornego lokalu mieszkalnego. Jest to tym bardziej uzasadnione faktem, że J.K. posiada tytuł prawny do innego własnościowego lokalu mieszkalnego, a utrzymywanie tegoż mieszkania w charakterze swoistego zabezpieczenia stwarza raczej sytuację komfortową aniżeli trudną i wyjątkową. Zdaniem organu, nie można uznać wyjątkowej sytuacji zainteresowanej w rozumieniu dwukrotnego zabezpieczenia prawa do lokalu mieszkalnego. Rozważając pozostałe okoliczności sprawy takie jak pozycja materialna strony, pomoc rodziny, długi okres zamieszkiwania w spornym lokalu oraz zasługi zmarłego męża, organ doszedł do przekonania, że sytuacja wnioskodawczyni nie może zostać uznana za wyjątkową. We wniesionym na powołane rozstrzygnięcie odwołaniu, strona oświadczyła, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest dla niej głęboko niesprawiedliwe i krzywdzące. Organ posiada bowiem wiedzę, że odwołująca się jest osobą bardzo schorowaną, niepełnosprawną i pozostaje pod opieką wojskowych lekarzy. Z uwagi na swój podeszły wiek nie jest już w stanie dokonywać jakichś zmian życiowych. Dlatego też, pod opieką prowadzących ją lekarzy chce dokończyć w spokoju swojego życia. Jako zaś żona długoletniego żołnierza liczy na pozytywne załatwienie jej prośby. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes WAM, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż lokal mieszkalny nr [...], położony przy ul. [...] w W., o strukturze [...], powierzchni użytkowej podstawowej [...] i użytkowej [...], Z.K. wraz z małżonką J.K. otrzymał na podstawie skierowania na tymczasowe zakwaterowanie w tym lokalu, tj. do czasu przydziału mieszkania spółdzielczego ze Spółdzielni Mieszkaniowej stowarzyszenia [...]. Przydział tego lokalu jako kwatery zastępczej nastąpił w drodze szczególnego wyjątku, gdyż wcześniej Z.K. na podstawie decyzji Szefa Wojskowego [...] Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego z [...] kwietnia 1971 r., przyznana została pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego MON, która następnie (decyzją z [...] kwietnia 1974 r.) zamieniona została na pomoc bezzwrotną. Ponadto w chwili ww. przydziału J.K. posiadała własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w E. Z.K. nie zwrócił udzielonej pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON do dnia [...] stycznia 1996 r., tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również dobrowolnie zrezygnował z członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Wobec powyższych okoliczności organ pierwszej instancji prowadził wobec Z.K. postępowanie o zwolnienie przedmiotowego lokalu. W toku tego postępowania, tj. [...] października 2007 r. Z.K. zmarł. W spornym lokalu pozostała jego małżonka – J.K., która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że postępowanie z wniosku J.K., o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, zostało wszczęte w 2008 r. i niezakończone przed wejściem w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowy przepis art. 29 tej ustawy. W związku z dyspozycją art. 18 ust. 1, ustawy organ pierwszej instancji rozpoznał przedmiotową sprawę na podstawie art. 29 w brzmieniu obwiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Z treści ww. przepisu wynika, że organ rozstrzyga sprawę w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną przyznającą prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, jak i negatywną odmawiającą przyznanie takiego uprawnienia. Ustawodawca określił granice decyzji pozytywnej uzależniając jej wydanie od spełnienia dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ zaznaczył przy tym, że możliwość wyboru nie stanowi w żadnym razie podstaw do dobrowolnego działania organu. Organ każdorazowo zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że istota niniejszego postępowania sprowadza się do kluczowej w sprawie oceny, czy wnioskodawczyni znajduje się w sytuacji wyjątkowej uzasadniającej przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobu WAM. Poddając wnikliwej analizie wszystkie ustalone okoliczności faktyczne nie można nie dostrzec, że odwołująca się jest osobą w podeszłym wieku (80 lat) i cierpi z powodu licznych schorzeń ([...]). Ponadto porusza się o kulach, w związku z czym wymaga stałego wsparcia osoby trzeciej przy prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz innych czynnościach bytowych wynikających ze sfery życia codziennego. Niemniej jednak zły stan zdrowia strony, jakkolwiek istotny i niekwestionowany, nie może – jako jedyny – stawiać WAM w obowiązku przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Problemy zdrowotne i egzystencjonalne osób w podeszłym wieku to zjawisko społeczne o charakterze powszechnym i nie stanowią o wyjątkowości sytuacji wnioskodawczyni. W celu niesienia pomocy osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, których nie mogą oni sami przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych możliwości, uprawnień i środków, powołano liczne instytucje polityki społecznej. Instytucje te działają na terenie całego kraju, dlatego też nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że tylko w miejscu dotychczasowego zamieszkania (tj. w W.) może liczyć na jakąkolwiek pomoc. Nawet jeśli w W. zamieszkuje jedyna krewna strony, która obecnie podjęła się jej opieki, to okoliczność ta nie stanowi o wyjątkowości sytuacji. Poza sporem pozostaje zaś, że odwołującej się od 1981 r. przysługuje spółdzielcze, własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w E. Pomimo, iż lokal ten nie służy celom mieszkalnym wnioskodawczyni, która zamieszkuje w W., to nadal pozostaje on w jej władaniu. Posiadanie innego lokalu mieszkalnego stwarza jej możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, czyli w sposób niezależny od WAM. Ponadto, pomimo niezamieszkiwania w E., od 30 lat strona utrzymuje posiadany tam lokal jako zabezpieczenie sytuacji bytowej. W każdej więc chwili może w określony i korzystny dla siebie sposób lokalem tym zadysponować, tj. zamieszkać w tym lokalu, czy też zbyć lokal i uzyskać kapitał na realizację potrzeb mieszkaniowych w inny określony przez siebie sposób. Za wyjątkowością sytuacji, zdaniem organu, nie przemawia również argumentacja, że istniejące na rynku różnice między cenami mieszkań uniemożliwiają jej zbycie mieszkania w E. na poczet nabycia własnej nieruchomości w W. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest bowiem jednoznaczne z koniecznością posiadania (zakupu) własnego lokalu. Brak możliwości zakupu mieszkania na wolnym rynku nie oznacza, że danej osoby nie stać na wynajęcie lokalu. Uzyskane z tytułu ewentualnej sprzedaży lokalu w E. dochody dają możliwość wynajmu mieszkania w W. Strona może także rozważyć zakup mieszkania w miejscowościach pobliskich, gdzie średnie ceny mieszkań są porównywalne do cen nieruchomości w E. Zamieszkując w okolicach W. wnioskodawczyni nie musiałaby rezygnować z opieki siostrzenicy. Dla organu zrozumiałym – z uwagi na wiek i stan zdrowia strony – jest fakt, że nie jest ona w stanie samodzielnie podjąć się szeregu czynności związanych z ewentualną zmianą miejsca zamieszkania. Realizacji takiego przedsięwzięcia może jednak dokonać za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika. Oceniając sytuację materialną wnioskodawczyni organ odwoławczy także uznał, iż nie spełnia ona kryterium wyjątkowości. Strona posiada bowiem stałe źródło dochodu w postaci renty rodzinnej po mężu w wysokości [...] zł miesięcznie. Wysokość dochodu skarżącej, nawet po pomniejszeniu o wydatki niezbędne na zaspokojenie potrzeb bytowych (zakup lekarstw, opłaty za mieszkanie i inne bieżące potrzeby), nie pozostaje w wyraźnej dysproporcji w stosunku do dochodów uzyskiwanych przez wiele innych osób w kraju. Ponadto organ zauważył, że wprawdzie zmarły małżonek skarżącej zajmował się popularyzacją kultury z zakresu obronności kraju na łamach prasy wojskowej, za co był doceniany i nagradzany, to jednak interes zainteresowanej strony, która posiada własne mieszkanie w E., nie może być przedkładany nad dobro żołnierzy zawodowych obecnie pozostających w garnizonie W. bez przydziału służbowego mieszkania. Z danych organu odwoławczego wynika bowiem, że na dzień [...] lipca 2011 r., na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie garnizonu W. oczekiwało 1735 żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz 1976 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. Organ przytoczył stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 747/06 oraz z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1041/06 z którego wynika, że ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, a interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki, która dodatkowo z tej grupy się nie wywodzi. Zdaniem organu, oceny wyjątkowości sytuacji wnioskodawczyni nie można dokonywać w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy – tym bardziej, że uprawnienia mieszkaniowe męża strony z racji pełnienia zawodowej służby wojskowej zostały przez ówczesne organy wojskowe zrealizowane. W 1971 r. z funduszu mieszkaniowego MON przyznano mu pomoc finansową na poczet uzupełnienia wkładu mieszkaniowego na lokal spółdzielczy przy ul. [...] w W., następnie pomoc ta w 1974 r. została zamieniona na pomoc bezzwrotną. Przy ustalaniu wysokości udzielonej pomocy uwzględniono wówczas członków rodziny męża strony. Skorzystanie z przywileju otrzymania bezzwrotnej pomocy finansowej z MON nie dawało podstaw do ubiegania się o ponowne zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych w drodze przydziału osobnej kwatery stałej, czy też kwatery zastępczej. W konsekwencji mąż wnioskodawczyni zobowiązany był do zwolnienia przedmiotowego lokalu. Za bezsporny organ odwoławczy uznał fakt, iż skoro mąż wnioskodawczyni otrzymał bezzwrotną pomoc finansową, istniały przesłanki prawne do wydania decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu. W tej sytuacji wnioskodawczyni nie może domagać się od WAM zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych skoro jej zmarły mąż, a tym bardziej ona sama nie posiadali uprawnień do zajmowanego, spornego w niniejszej sprawie lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję wniosła J.K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca wskazała, iż jest osobą 80 letnią, o bardzo złym stanie zdrowia, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na liczne schorzenia ([...]), jak i podeszły wiek, zarówno przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, jak i załatwianiu najprostszych spraw, zmuszona jest korzystać z pomocy innych osób. Stan jej zdrowia pogarsza się z miesiąca na miesiąc, obecnie porusza się o kulach. Od 30 lat mieszka w W., tu zorganizowała sobie życie, dla osoby w jej wieku ewentualna zmiana miejsca zamieszkania i przeprowadzka do odległej miejscowości, gdzie nikogo nie zna, nie ma rodziny i przyjaciół, to tragedia i ostateczność. Pomoc "licznych instytucji polityki społecznej, na którą wskazuje organ odwoławczy jest stwierdzeniem niezwykle huraoptymistycznym i oderwanym od polskich realiów, gdzie osoby znajdujące się w podobnej z jej sytuacją muszą liczyć wyłącznie na pomoc osób bliskich". Za nieuprawnione skarżąca uznała twierdzenie organu, iż jej mąż dobrowolnie zrzekł się członkostwa Spółdzielni Mieszkaniowej [...], spółdzielnia ta bowiem zbankrutowała w nowych warunkach ekonomicznych po 1989 r. i zaprzestała budowy mieszkań. Skarżąca podniosła, iż nigdy nie ukrywała faktu posiadania mieszkania w E. Niestety ze względu na różnice cen nie miała możliwości zamiany tego mieszkania na najskromniejsze mieszkanie w W. W E. w chwili obecnej nikogo nie zna, nie ma tam żadnej rodziny ani znajomych. Za nierealny uznała argument decyzji dotyczący możliwości sprzedaży mieszkania spółdzielczego w E. i wynajęcia mieszkania w W. stwierdzając, że najem nie jest stosunkiem trwałym i w każdej chwili mogłaby zostać wyrzucona z wynajmowanego lokalu, nie wiadomo przy tym na jak długo wystarczyłoby jej pieniędzy ze sprzedaży mieszkania w E. Poza tym ceny mieszkań w miejscowościach pod W. są tak wysokie, że nie ma możliwości zamiany starego mieszkania w E. na mieszkanie pod W. Ponadto sprzedaż mieszkania w E. narażałaby ją na sytuację, w której zostałaby bez dachu nad głową w razie niepomyślnego zakończenia przedmiotowej sprawy. Skarżąca wskazała także, że obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania zgody na zamieszkiwanie w zajmowanym lokalu od zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego oraz występowania w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego. W obecnym stanie prawnym nie ma przeszkód do przyznania jej prawa zamieszkiwania w dotychczasowym mieszkaniu. Po śmierci męża znalazła się bowiem w wyjątkowej sytuacji – ze względu na wiek i stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie potwierdzając zawarte w decyzji argumenty. Dodatkowo zauważył, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła o zaniechanie przesyłania korespondencji, bowiem oczekuje na skierowanie do sanatorium rehabilitacyjnego. Ustalając tymczasowy adres pobytu strony w toku postępowania odwoławczego organ stwierdził zaś, że nie jest nim sanatorium rehabilitacyjne, lecz jej mieszkanie w E. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 27 lutego 2012 r., skarżąca za nieprawdziwe uznała argumenty odpowiedzi na skargę, iż jej celem jest poprawa sytuacji mieszkaniowej i materialnej kosztem WAM. Podała, że jej jedynym pragnieniem jest spędzenie reszty życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. W pierwszej kolejności należało wskazać, iż organ w sposób prawidłowy procedował w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy. Postępowanie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym zostało bowiem wszczęte w 2008 r. i niezakończone przed wejściem w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowy przepis art. 29 tej ustawy. Dlatego też w związku z dyspozycją art. 18 ust. 1, który to stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc, organy zasadnie rozpoznały przedmiotową sprawę na podstawie art. 29 w brzmieniu obwiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Przepis ten zaś przewidywał, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Podstawowym warunkiem, dla którego organ wojskowej administracji mieszkaniowej może przyznać osobie niebędącej żołnierzem zawodowym prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest wystąpienie specjalnych, wyjątkowych okoliczności wskazujących, iż taka osoba powinna zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym będącym w zasobach WAM. Ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych nie spoczywa wyłącznie na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Na organach spoczywa bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego ocena oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia. Adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie ww. przepisu są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych (patrz - wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, LEX nr 512273). Wyjątkowości sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie obowiązujących (patrz - wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1308/09, LEX nr 595062). Przywołany przepis nie wprowadza ścisłych przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie prawa do zamieszkiwania. Z treści sformułowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tej ustawy, wynika bowiem, że właściwy organ WAM "może wydać" decyzję o zamieszkaniu w lokalu osoby niebędącej żołnierzem zawodowym. Podejmowane na tej podstawie decyzje mają więc charakter uznaniowy. To zaś oznacza, iż organ orzekając w oparciu o taką regulację prawną, porusza się w granicach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sąd administracyjny badając zaś decyzję wydaną w omawianym stanie prawnym, jest zobligowany do tego, aby ustalić, czy organ w sposób jasny zaprezentował swoje stanowisko odnośnie wniosku strony oraz, czy w sposób pełny i przejrzysty uzasadnił swój pogląd wyrażony w skarżonej decyzji. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc zatem ograniczona. W ocenie tutejszego Sądu, organ rozstrzygając w przedmiocie wniosku strony nie przekroczył granic uznania administracyjnego, dokonał zgodnie z art. 7 i art. 77 Kpa niezbędnych ustaleń oraz zgodnie z art. 80 Kpa swobodnej, ale nie dowolnej oceny zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. W sposób wyczerpujący wyjaśnił powody, dla których nie wyraził zgody na zamieszkiwanie skarżącej w spornym lokalu. Co zaś szczególnie istotne w niniejszej sprawie – organ miał prawo uznać, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej uzasadniającej przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobu WAM. Winien zaś jedynie w takiej sytuacji w wyczerpujący sposób, zgodny z art. 107 Kpa, uzasadnić swoje stanowisko. Zdaniem Sądu, organ nie uchybił ww. przepisom w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pełni również zastosował się do uwag i wskazań zawartych w wyrokach jakie zostały uprzednio wydane w niniejszej sprawie zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Organ dostrzegając, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (80 lat) i cierpi z powodu licznych schorzeń, porusza się o kulach, w związku z czym wymaga stałego wsparcia innej osoby przy prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz innych czynnościach bytowych wynikających ze sfery życia codziennego słusznie zauważył, że jej niewątpliwie zły stan zdrowia, nie może jednak – jako jedyny – stawiać WAM obowiązku przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Problemy zdrowotne i egzystencjonalne osób w podeszłym wieku to bowiem niewątpliwie zjawisko społeczne o charakterze powszechnym i w związku z tym nie mogą stanowić o wyjątkowości sytuacji skarżącej. W celu zaś niesienia pomocy osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, których nie mogą oni sami przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych możliwości, uprawnień i środków, powołano liczne instytucje polityki społecznej, które działają na terenie całego kraju. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że tylko w miejscu dotychczasowego zamieszkania będzie mogła liczyć na jakąkolwiek pomoc. Nawet zaś taka okoliczność, że w W. zamieszkuje jedyna krewna skarżącej, która podjęła się jej opieki nie może stanowić o wyjątkowości sytuacji. Nie bez znaczenia dla takiej oceny organu jest bowiem okoliczność posiadania przez skarżącą spółdzielczego, własnościowego lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w E. Pomimo faktu, że lokal ten nie służy celom mieszkalnym skarżącej, która zamieszkuje w W., to nadal pozostaje przecież on w jej władaniu. Posiadanie innego lokalu mieszkalnego stwarza zaś możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, czyli w sposób niezależny od WAM. Pomimo niezamieszkiwania w E. od dość długiego czasu – 30 lat skarżąca utrzymuje jednak posiadany tam lokal jako swoiste zabezpieczenie swojej sytuacji bytowej. W każdej więc chwili może w określony i korzystny dla siebie sposób lokalem tym zadysponować, tj. zamieszkać w tym lokalu, czy też go zbyć i uzyskać kapitał na realizację potrzeb mieszkaniowych w inny określony przez siebie sposób. Utrzymywanie tego mieszkania przez skarżącą w charakterze swoistego zabezpieczenia rzeczywiście stwarza raczej sytuację komfortową aniżeli trudną i wyjątkową. Należy również podzielić pogląd organu, że za wyjątkowością sytuacji nie przemawia argumentacja, iż istniejące na rynku różnice między cenami mieszkań uniemożliwiają skarżącej zbycie mieszkania w E. na poczet nabycia własnej nieruchomości w W. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest bowiem jednoznaczne z koniecznością posiadania czy zakupu własnego lokalu. Brak możliwości zakupu mieszkania na wolnym rynku nie oznacza, że danej osoby nie stać na wynajęcie lokalu. Uzyskane z tytułu ewentualnej sprzedaży lokalu w E. dochody niewątpliwie dają możliwość wynajmu mieszkania w W. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca może rozważyć zakup mieszkania w miejscowościach pobliskich, gdzie średnie ceny mieszkań są porównywalne do cen nieruchomości w E. Zamieszkując w okolicach W. skarżąca nie musiałaby zaś nawet rezygnować z opieki siostrzenicy. Organ wyjaśnił przy tym również, że zrozumiałym dla niego – z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżącej – jest fakt, że nie jest ona w stanie samodzielnie podjąć się szeregu czynności związanych z ewentualną zmianą miejsca zamieszkania, ale realizacji takiego przedsięwzięcia może jednak dokonać za pośrednictwem ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Oceniając sytuację materialną skarżącej organ również trafnie uznał, iż nie spełnia ona kryterium wyjątkowości. Skarżąca posiada bowiem stałe źródło dochodu w postaci renty rodzinnej po zmarłym małżonku w wysokości [...] zł miesięcznie. Wysokość zaś dochodu skarżącej, nawet po pomniejszeniu o wydatki niezbędne na zaspokojenie potrzeb bytowych, w tym zakup lekarstw, dokonanie opłat za mieszkanie i inne bieżące potrzeby, nie pozostaje w wyraźnej dysproporcji w stosunku do dochodów uzyskiwanych przez wiele innych osób w kraju. Zasadnie też organ zauważył, że interes skarżącej, która posiada własne mieszkanie w E., nie może być przedkładany nad dobro żołnierzy zawodowych obecnie pozostających w garnizonie W. bez przydziału służbowego mieszkania. W myśl art. 7 Kpa, organ administracji winien bowiem kierować się nie tylko słusznym interesem obywateli, ale również interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, kierując się treścią art. 7 Kpa dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę miał na uwadze zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny. W swojej decyzji organ wyraźnie zaznaczył, iż rozstrzygając w tej sprawie, wziął pod uwagę trudną sytuację, w jakiej znalazła się zainteresowana, jak również niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Precyzyjnie wskazał również, że rozstrzygając w oparciu o uznanie administracyjne można załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych uprawnień i środków. Sytuacją wyjątkową jest z pewnością taka sytuacja, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie przez osobę niebędącą żołnierzem w służbie stałej, ubiegającą się o przyznanie prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji WAM, a o przyznaniu prawa do zamieszkania takiej osobie nie stoi na przeszkodzie interes społeczny i leży to w możliwości organu administracji wojskowej. Przez interes społeczny w tym wypadku należy rozumieć niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy służby stałej uprawnionych do otrzymania kwatery – lokalu mieszkalnego w lokalach mieszkalnych będących w dyspozycji WAM. Tymczasem z danych organu bezspornie wynika, że na dzień 31 lipca 2011 r., na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie garnizonu W. oczekiwało aż 1735 żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz aż 1976 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. Tym samym, organ słusznie podkreślił cel, dla jakiego powołana została WAM i który Agencja ta ma realizować. Jest nim zaś niewątpliwie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową. Stąd, przyznanie prawa zamieszkiwania osobom spoza kręgu żołnierzy zawodowych, zwłaszcza w sytuacji istnienia zawodowej służby wojskowej, jawi się jako odstępstwo od realizacji głównego celu działania WAM. Powyższe sprawia zaś, że użytego w przepisie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zwrotu "sytuacja wyjątkowa", nie należy interpretować w sposób rozszerzający, ograniczając jego stosowanie do sytuacji szczególnych. Jednocześnie podnieść należy, że organ w sposób poprawny ocenił stan faktyczny sprawy i nie dopatrzył się po stronie skarżącej istnienia sytuacji wyjątkowej, uzasadniającej przedłożenie interesu skarżącej nad realizację celu utworzenia WAM. Nadrzędnym ustawowym celem WAM jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Taka zaś sytuacja zdaniem organu w niniejszej sprawie nie występuje, co w ocenie Sądu zostało w niniejszej sprawie w sposób wystarczający uzasadnione. Organ odniósł się bowiem w dość wyczerpujący sposób do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności wskazujących na wyjątkowość sytuacji, w której się ona znajduje, w szczególności takich jak wiek, stan zdrowia, zasługi jej małżonka jako żołnierza, sytuacja rodzinna czy konieczność zapewnienia jej opieki, jak i możliwości skorzystania poprzez odpowiednie zadysponowanie posiadanym przez nią mieszkaniem w E. Organ wskazał przy tym, że jego zdaniem skarżąca ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Dlatego też organowi nie można postawić skutecznego zarzutu, że jego decyzja nie mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego, o którym mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed jej nowelizacji. Kategoria "sytuacji wyjątkowej" jest bowiem klauzulą generalną, której stosowanie niewątpliwie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "sytuacji wyjątkowej", prawodawca daje tym samym organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Organ podejmując rozstrzygnięcie nie przekroczył granic tej swobody i wydał decyzję, która nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.