II SA/Wa 2357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi małoletnich A., M., K., A. i J. K. – reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową A. M. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...], którą to decyzją odmówił A., M., K., A. i J. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślił, że przyznanie renty na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: – wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał również, że powołany przepis może mieć zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członków rodziny zmarłego. Organ wskazał, że zatem z art. 83 ww. ustawy wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa doświadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Organ podał, że jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem z dnia [...] września 2013 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że ojciec dzieci był częściowo niezdolny do pracy od stycznia 2004 r.. Na przestrzeni 49 lat życia ojca dzieci udokumentowano 6 lat, 4 miesiące i 27 dni okresów składkowych. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy tj. od 31 stycznia 1994 r. do 30 stycznia 2004 r., zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Ponadto w okresach od 5 sierpnia 1986 r. do 2 marca 1988 r., od 1 kwietnia 1988 r. do 21 lutego 1991 r. i od 21 sierpnia 1993 r. do śmierci w dniu [...] sierpnia 2012 r. ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby w wykazanych okresach ojciec dzieci nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była wówczas orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Organ podkreślił, że orzeczona w okresie od stycznia 2004 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia przez ojca dzieci, tylko ją ograniczała. Z zaświadczeń Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 2012 r. wynikają okresy, w których ojciec dzieci był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że okresy pozostawania bez pracy, nawet potwierdzone formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowią one ani okresu składkowego ani nieskładkowego. Odnosząc się do podniesionej przez A. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choroby alkoholowej ojca dzieci, organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, wskazał, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 pow. ustawy. Wskazał, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok SN z 24 lipca 1967 r. sygn. akt III URN 10/67). Organ wskazał, że dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS ustalił u ojca dzieci częściową niezdolność do pracy od stycznia 2004 r. Organ wskazał również, że przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej w imieniu małoletnich dzieci przez A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi A. M. wskazała, że jej zdaniem z akt sprawy wynikają okoliczności uzasadniające przyznanie dzieciom renty wyjątkowej. Skarżąca podała, że przed śmiercią ojca dzieci, miały one przyznane świadczenia z Funduszu alimentacyjnego, zaś po śmierci ojca dzieci, zostały one bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał też, że 49 letni w chwili śmierci ojciec dzieci legitymował się łącznie okresem 6 lat i 5 miesięcy okresów ubezpieczenia, przy czym 2 lata i 4 miesiące to okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a 1 rok i 5 miesięcy to zasadnicza służba wojskowa, co oznacza, że faktyczne świadczenie pracy to mniej niż 3 lata. Odnosząc się do okresów braku zatrudnienia przez ojca dzieci organ wskazał, że zakończył on zatrudnienie w 1988 r. – w czasie, kiedy nie nasiliły się jeszcze w kraju problemy z bezrobociem, ponadto dodał, że ojciec dzieci jeszcze przed tą datą przerywał zatrudnienie na dłuższe okresy. Z akt sprawy nie wynika, by w ogóle był zainteresowany podjęciem zatrudnienia, zaś fakt, że był alkoholikiem nie oznacza, że stał się osobą zwolnioną z odpowiedzialności za własne wybory. Alkoholizm jest bowiem chorobą lecz nie jest w żadnym razie schorzeniem, które ma być traktowane odmiennie od innych schorzeń, w szczególności nie ma żadnej podstawy, by przyjąć, że alkoholik jest automatycznie niezdolny do podejmowania decyzji ani też do ponoszenia konsekwencji swoich wyborów życiowych. Ponadto niezdolność do pracy jedynie częściowa u ojca dzieci istniała od 2004 r. tj. powstała po 16 latach po rezygnacji z ostatniego zatrudnienia i 11 lat po ustaniu ostatniego ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem, gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści omawianego przepisu wynikają zatem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy). O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie renty w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazać należy, że świadczenie przyznane w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca dzieci, a następnie przez same dzieci. Stwierdzić należy, że jak wynika z dokumentacji rentowej zmarły w wieku 49 lat ojciec małoletnich dzieci zakończył zatrudnienie w 1988 r., mając zatem zaledwie 25 lat, a częściową niezdolność do pracy lekarz orzecznik ZUS stwierdził od 2004 r., zaś całkowitą od sierpnia 2012 r. Wykazane w trakcie postępowania okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące na przestrzeni 49 lat życia ojca dzieci to 6 lat, 4 miesiące i 27 dni okresów składkowych, w 10-leciu zaś przed dniem powstania niezdolności do pracy tj. od 31 stycznia 1994 r. do 30 stycznia 2004 r. (częściowa niezdolność do pracy), zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Należy zgodzić się z oceną wyrażoną przez organ w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnych okoliczności, których wystąpienie przyczyniło się do niespełnienia wymogów uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że organ uwzględnił okresy choroby skarżącego, na które powoływała się skarżąca i na okoliczność których przedstawiła dokumentację medyczną, uznając, że częściowa niezdolność do pracy nastąpiła od 2004 r. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący zakończył zatrudnienie w 1988 r., przebywając następnie do 1993 r. na zasiłku dla bezrobotnych. Z akt sprawy ani też z wniosku skarżącej o przyznanie tego świadczenia i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wynikają żadne okoliczności świadczące o tym, że po 1993 r. po stronie ojca dzieci występowały szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu podjęcie zatrudnienia. Wprawdzie skarżąca powołuje się na leczenie psychiatryczne u ojca dzieci, wskazując na jego chorobę alkoholową, jednakże brak jest dowodów, których nie wskazuje także skarżąca, ażeby choroba ta występowała już wcześniej i ażeby ojciec dzieci podejmował z nią próby walki. Ponadto wskazać należy, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego z tego mianowicie powodu, że jak wiele innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Sam zatem fakt uzależnienia od alkoholu ojca dzieci, mający niewątpliwie wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może więc być traktowany niejako automatycznie jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dzieci z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto odnosząc się do podnoszonych przez matkę dzieci argumentów dotyczących bezrobocia wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2005 r., I OSK 92/05, w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, których stan zdrowia pogarsza się, mogłaby w trybie powołanego art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji, wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania. Reasumując, wskazać należy, że organ, w oparciu o prawidłowo ustalony na datę wydania zaskarżonej decyzji stan faktyczny, zasadnie uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umożliwiająca przyznanie dzieciom skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. niespełnienie warunków uprawniających do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji