II SA/Wa 2372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: Prezes AMW, organ) decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 303; dalej ustawa o Agencji) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2017; dalej ustawa o zakwaterowaniu), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. (dalej: żołnierz, skarżący) od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (Dyrektor OR AMW) z [...] marca 2021 r. nr [...] ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Jak wynika z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, żołnierz pełniąc służbę w garnizonie [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. złożył do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Ze złożonego wniosku wynika, że ww. jest żołnierzem pełniącym zawodową służbę jako służbę kontraktową oraz został wyznaczony na stanowisko służbowe w jw. nr [...] w garnizonie [...] od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] listopada 2020 r. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku żołnierzowi zostało przyznane świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] grudnia 2018 r. wypłacane comiesięcznie do dnia [...] listopada 2020 r. (do dnia zakończenia kontraktu) w kwocie 11.344,00 złotych. O fakcie przyznania świadczenia mieszkaniowego żołnierz został powiadomiony pismem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz dodatkowo pouczony, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz zawodowy zobowiązany jest niezwłocznie powiadomić dyrektora oddziału regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania, a skutki braku powiadomienia organu Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza. W związku z zakończeniem kontraktu, w dniu [...] stycznia 2021 r. żołnierz złożył kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego celem kontynuacji wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W dniu [...] stycznia 2021 r. przesłał drogą elektroniczną decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 12.507,00 złotych, w związku ze służbą w Policji. Dyrektor OR AMW pismem z [...] lutego 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego. W piśmie z [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał w szczególności, że otrzymane przez jego mocodawcę świadczenie na podstawie ustawy o Policji w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Stanął na stanowisku, że wszelkie rozważania dotyczące intencji ustawodawcy czy też wykładni systemowej obu ustaw stanowi w tej sytuacji oczywiste nadużycie. Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...]Dyrektor OR AMW orzekł o obowiązku zwrotu kwoty 11.344,00 złotych z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r. W motywach decyzji organ wskazał, że żołnierzowi nie przysługiwało świadczenie mieszkaniowe, gdyż w trakcie pełnionej służby w Policji, otrzymał pomoc finansową w kwocie "11.344,00 zł" na uzyskanie domu, a zatem skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Żołnierz, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OR AMW, w którym postawił zarzuty naruszenia następujących przepisów, a mianowicie: - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez bezpodstawną nadinterpretację oraz rozszerzenie jego treści na wszystkie osoby, które otrzymały pomoc Państwa; - art. 40 § 2 Kpa. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego; - art. 7 w zw. z 10 § 1 Kpa. poprzez brak wzięcia pod uwagę stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie złożonym przez pełnomocnika skarżącego w dniu [...] marca 2021 r., tym samym organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu odwołania wskazano między innymi, że otrzymane przez żołnierza świadczenie na podstawie ustawy o Policji w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem pełnomocnika organ nie wskazuje skąd, poza własną opinią, wysnuł przekonanie o konieczności systemowej oceny tego przepisu oraz konieczności dociekania woli ustawodawcy w sytuacji klarownego zapisu ww. artykułu. Podkreślił, że organy administracji publicznej, rozstrzygając o prawach obywatela, zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nie jest dopuszczalna nadinterpretacja jasnych i wyraźnych zapisów ustawowych. W związku z powyższym pełnomocnik wskazał, że decyzja ustalająca obowiązek zwrotu kwoty wypłaconego jego mocodawcy tzw. świadczenia mieszkaniowego rażąco narusza prawo i podlega uchyleniu. Prezes AMW w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] kwietnia 2021 r. jako bezsporne uznał, że żołnierz był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w kwocie "11.344,00 zł." Spornym jest, w ocenie organu, czy żołnierzowi, który był funkcjonariuszem Policji i w ramach tej służby otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu, według uregulowań art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 6 pkt 1-5 oraz art. 48d ust. 12 i ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu, przysługiwało świadczenie mieszkaniowe. Prezes AMW wyjaśnił, że w sytuacji, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z 2004.116.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Jak stwierdził organ, w związku z ww. regulacjami istotnym jest jednak, że z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji – analogicznie – wynikało (w czasie wypłaty żołnierzowi pomocy finansowej) i wynika, iż policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, związanych ze stosunkiem służbowym, gdy nie nastąpił, m.in. przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. W ocenie Prezesa AMW na tej podstawie można potwierdzić, że ustawodawca przyjął wspólny cel w ustawie o zakwaterowaniu i w ustawie o Policji. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych. Pomoc państwa, w tym zakresie, ze względu na solidaryzm społeczny, ma jedynie charakter wspierający, dlatego żołnierz zawodowy i funkcjonariusz z tego wsparcia powinien korzystać raz. Stąd nie może zostać pominięty fakt, że żołnierz otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Policji. Dalej organ wyjaśnił, że z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 860 i 2112) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 586 i 730), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.)). Tym samym, przepisy te zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Prezes AMW stwierdził, że przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (...). W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997 r. (sygn. akt P 4/96) osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Dlatego wszystkie podmioty – adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. W kontekście powyższego wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że żołnierz względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Zdaniem organu uwzględniając specyfikę sprawy, należy stwierdzić, że żołnierz zawodowy, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. W konsekwencji Prezes AMW uznał, że żołnierzowi nie przysługiwało prawo do zakwaterowania, z uwagi na wykładnię celowościową, historyczną i systemową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Dlatego ograniczenie się do literalnego znaczenia ww. przepisu, o co wnosi strona w odwołaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie zgodził się z zarzutem, że w niniejszej sprawie organ I instancji bezpodstawnie zastosował przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. W konkluzji Prezes AMW stwierdził, że w niniejszej sprawie Dyrektor OR AMW dokonał prawidłowej wykładni powyższych regulacji, gdyż świadczenie wypłacone żołnierzowi jako funkcjonariuszowi Policji należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Powoduje to, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania była nadużyciem pomocy – ze środków budżetu Państwa – na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Organ odnosząc się do zarzutu w zakresie naruszenia przez Dyrektora OR AMW przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2, art. 7 w zw. z art. 10 § 1 Kpa., stwierdził, że doszło do ich naruszenia, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnił, że w piśmie pełnomocnika z [...] marca 2021 r. zostało przedstawione stanowisko w zakresie stosowania art. 26 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, a rozstrzygnięcie tej kwestii zawierała zaskarżona decyzja. Ponadto ww. stanowisko rozpoznał Prezes AMW, gdyż zostało powtórzone w odwołaniu. Z tej przyczyny, jak stwierdził organ, zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie został uwzględniony. Ponadto organ wyjaśnił, że doręczenie zaskarżonej decyzji stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi, stanowi naruszenie art. 40 § 2 Kpa., gdy w konsekwencji takiego nieprawidłowego doręczania pojawią się dla strony ujemne skutki procesowe, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Stąd nie istnieje potrzeba ponownego doręczenia decyzji pełnomocnikowi, gdyż pełnomocnik złożył odwołanie od zaskarżonej decyzji w terminie. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa AMW z [...] kwietnia 2021 r., wnosząc o uchylenie jej w całości. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez bezpodstawną nadinterpretację oraz rozszerzenie jego treści na wszystkie osoby, które otrzymały pomoc Państwa. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 Kpa. w zw. z art. 10 § 1 Kpa. poprzez brak wzięcia pod uwagę stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie złożonym przez pełnomocnika skarżącego w dniu [...] marca 2021 r., tj. w terminie 7 dni od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tym samym organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego przedmiotowe świadczenie zostało przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie ma przy tym wątpliwości, iż jako były funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych. Jak stwierdził skarżący, zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Brzmienie tego przepisu jest jasne i nie sposób dokonywać wykładni rozszerzającej skoro wykładnia językowa nie budzi żadnych wątpliwości. Otrzymane przez skarżącego świadczenie na podstawie ustawy o Policji w żadnym wypadku, w jego ocenie, nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Odnosząc się zaś do wzięcia pod uwagę stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie złożonym przez pełnomocnika w dniu [...] marca 2021 r., skarżący uznał, że pomimo wyrażenia podobnego stanowiska w odwołaniu nie powoduje to faktu pominięcia uprawnienia strony do wypowiedzenia się w swojej sprawie zgodnie z art. 10 § 1 Kpa.. W konkluzji skarżący stwierdził, że decyzja ustalająca obowiązek zwrotu kwot wypłaconego tzw. świadczenia mieszkaniowego rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o obowiązku zwrotu kwoty 11.344,00 złotych z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r. W motywach swoich rozstrzygnięć organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługiwało świadczenie mieszkaniowe, gdyż w trakcie pełnionej służby w Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w związku ze służbą w Policji, a zatem skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. W skardze do Sądu Z. W. zakwestionował to stanowisko i podniósł, otrzymane przez niego świadczenie na podstawie ustawy o Policji w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Stwierdził, że wspomniane świadczenie zostało przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie ma wątpliwości, że jako były funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Sąd wyjaśnia, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Jednak w niniejszej sprawie, w której organ obowiązek zwrotu wypłaconego skarżącemu świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie obowiązku zwrotu wypłaconego świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP. Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych, tj. równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Policji i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny. Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki, oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady i ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez Z. W. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] kwietnia 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] marca 2021 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 6 i art. 8 Kpa.. Sąd wyjaśnia ponadto, że wprawdzie decyzja Dyrektora OR AMW z [...] marca 2021 r. została doręczona skarżącemu, nie zaś ustanowionemu w dniu [...] marca 2021 r. pełnomocnikowi, jednak nieprawidłowość ta nie spowodowała po stronie skarżącego ujemnych skutków procesowych, gdyż odwołanie od tej decyzji zostało złożone w terminie, w efekcie czego organ rozpoznał sprawę ponownie i wydał decyzję objętą skargą. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.