II SA/Wa 2389/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego D. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy orzeczenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w R. z [...] września 2023 r. o odmowie udostępnienia p. D. B., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - pismem z [...] sierpnia 2023 r., Wnioskodawca zwrócił się do organu I. instancji, o udostępnienie informacji publicznej - w postaci wniosków taryfowych (wraz z załącznikami - w szczególności tabeli obliczeniowych), składanych przez Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w L. w okresie [...] stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2023 r.; udostępniona dokumentacja miała obejmować również korespondencje, w tym ewentualne uzupełnienia wniosków, - wobec wniesienia odwołania do decyzji odmownej; sprawę rozpatrzono w II. instancji, - materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnej, mocą której właściwy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, jest art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji"; od decyzji wydanej przez podmiot zobowiązany przysługuje - na podstawie przepisów K.p.a. - odwołanie do organu II instancji, - zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości, rozstrzygnięcie organu I. instancji jest prawidłowe, - ustawa o informacji służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; w ustawie tej uregulowano zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor publicznych; wskazano też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądanych przez wnioskodawcę informacje nie można udostępnić; znajduje ona zastosowanie, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy; zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o informacji, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne; w myśl art. 1 ust. 1 tego aktu, informacją publiczną jest każda o sprawach publicznych; wprawdzie w ustawie nie zawarto definicji legalnej "sprawy publicznej", jednakże przyjmuje się, że jest to każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym; desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu; w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej; definiuje się ją jako każdą wiadomość, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji; wprawdzie w art. 6 ustawy o informacji wymieniono rodzaje informacji publicznej, lecz przepis ten jedynie egzemplifikuje kategorie, podlegającej udostępnieniu informacji publicznej - nie tworzy zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia, - na gruncie ustawy o informacji, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany są obowiązane udzielić żądanej informacji publicznej, która jest w ich posiadaniu (art. 4 ust. 3) - w sposób i formie wskazanej we wniosku - bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (wedle art. 16 i 17), - w niniejszej sprawie przedmiot wniosku obejmował dane, dotyczące dokumentacji związanej z procesem zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków; postępowanie to jest prowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie opubl. w Dz.U. z 2024 r. poz. 757), zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu w wodę", oraz na podstawie przepisów wykonawczych do tego aktu, - w odwołaniu wskazano, że organ administracji jest obowiązany udostępnić informację publiczną z treści dokumentów - także tych nie wytworzonych bezpośrednio przez ten organ oraz tych używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań - nawet gdy nie pochodzą wprost od tego organu; argumentację tą Wnioskodawca przywołał z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2019 r. (sygn. akt: I OSK 2038/17, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); powołano go w odwołaniu, - organ nie polemizuje z tym wyrokiem; zwraca jednak uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy taryfami cen i opłat dla odbiorców paliw lub energii - zatwierdzanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE"), w trybie uregulowanym ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 266) i aktem wykonawczym do niej – a taryfami za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków - zatwardzanymi przez organ regulacyjny, o którym mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę; struktura akcjonariatu w przedsiębiorstwach energetycznych kształtuje się w ten sposób, że część udziałów w nich posiada Skarb Państwa, a podmiotem wykonującym prawa z akcji jest właściwy minister; Skarb Państwa, ani właściwy minister nie uczestniczą jednakże w procesie zatwierdzania przedmiotowej taryfy oraz nie podejmują wpływających na jej kształt działań - w tym kontroli planowanych przychodów ze sprzedaży ciepła przyjmowanych do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie dla ciepła; stroną postępowania o zatwierdzenie taryfy dla paliw gazowych i energii jest ponadto wyłącznie przedsiębiorstwo energetyczne; samą taryfę opracowuje przedsiębiorstwo energetyczne; odpowiada ono za jej sporządzenie i - w konsekwencji - za zawartość własnej taryfy; Prezes URE z kolei posiada - na mocy art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne - kompetencje władczego oddziaływania na kształt taryf tych przedsiębiorstw energetycznych, które są zobowiązane do ich mu przedkładania; wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera informacje istotne dla wykonywania zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych - w szczególności dotyczące kosztów, przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach; dane objęte wnioskiem o zatwierdzenie taryfy stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji (tak w wyrok NSA o sygn. akt: I OSK 1974/16 – dostępny w CBOSA); w przypadku taryf za ciepło nie ma jednak podmiotu alternatywnego dla Prezesa URE, który byłby w posiadaniu - a tym samym zobowiązanym do udostępnia - dokumentacji taryfowej w trybie ustawy o informacji; żądanie udostępnienia powyższych informacji może być skierowane bądź do Prezesa URE albo do przedsiębiorstwa energetycznego, - w przypadku natomiast taryf wodno-ściekowych podmiotem alternatywnym - obok samego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego - tym samym organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji taryfowej jest organ gminy; zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, taryfę określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i następnie przedkłada ją do zatwierdzenia organowi regulacyjnemu (art. 25b ust. 2 danego aktu); w przeciwieństwie do przedsiębiorstw energetycznych, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może być nadzorowane przez organ założycielski, który może ingerować też w samą taryfę; zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w zakresie wodociągów i kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych - należy do zadań własnych gmin; zadanie to gmina może prowadzić samodzielnie lub w drodze ich powierzenia – np. osobom prawnym: wynika to wprost z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1921 r. poz. 697); spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego mają specjalny status; z przepisów wynika organizacyjne powiązanie takich spółek z samorządem - poprzez powiązanie ich organów; mając to na uwadze, organ wykonawczy gminy dysponuje odpowiednimi kompetencjami i może - a nawet powinien - oddziaływać na przedsiębiorstwo oraz na bieżącą działalność przedsiębiorstwa; dotyczy to także uczestnictwa w procesie przygotowywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków; w tym stanie, nie ulega wątpliwości, że gmina dysponuje takim wnioskiem i jest zobowiązanym do jego udostępnienia podmiotem, - samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest w końcu pierwszym i podstawowym podmiotem, do którego zainteresowany powinien zwrócić się o udostępnienie informacji publicznej - w postaci wniosku taryfowego; ustawa o gospodarce komunalnej reguluje zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, - że przedsiębiorstwo komunalne jest obowiązane do udostępnienia dokumentacji taryfowej - a w realiach niniejszej sprawy, to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno być adresatem wniosku o udostępnienie taryfy w trybie ustawy o informacji - świadczy przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 października 2014 r. (sygn. akt: II SAB/Ke 42/14 – dostępny w CBOSA); w jego uzasadnieniu, wskazano, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi zadanie własne gminy i niewątpliwie jest sprawą publiczną; w ocenie Sądu nie budziło zatem wątpliwości, że wniosek taryfowy stanowi informację publiczną; przy tym z przedmiotowym wnioskiem wystąpiono do gminy; dalej powołano też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2013 r. (sygn. akt: IV SA/Wr 502/13 – dostępny w CBOSA). W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 4 ust. 3 ustawy o informacji i jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez bezzasadne przyjęcie, że organem właściwym do udostępnienia informacji publicznej jest wyłącznie gmina lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i to wyłącznie te podmioty są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej w postaci wniosków taryfowych. Organ I. instancji jest tymczasem regulacyjnym i jest w posiadaniu informacji objętych wnioskiem z [...] sierpnia 2023 r. Ciąży na nim obowiązek ich udostępnienia. Wzniesiono o - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dwu pism, w celu wykazania faktu posiadania przez organ I. instancji objętych wnioskiem informacji. W uzasadnieniu skargi szeroko rozwinięto podniesiony zarzut. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy oddalono wniosek dowodowy ze skargi. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie wywodzono w niej, że - wydając zaskarżoną decyzję - naruszono przepisy prawa materialnego zakreślające reguły udostępniania informacji publicznej. Na wstępie należy odnotować, że poza sporem jest przynależność organu do podmiotów, co do zasady obowiązanych udostępniać posiadaną informację publiczną, w zakresie zadań wykonywanych w ramach funkcji publicznych - tu art. 25b ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę - wobec treści art. 4 ust. pkt 1 i 3 ustawy o informacji. Nie jest też sporne, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną - potwierdza to zresztą treść orzeczeń sądowych, powołanych w uzasadnieniu skarżonego aktu przez sam organ. Wedle ugruntowanych poglądów judykatury, przesłanką wydania decyzji w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, jest ustalenie przez organ, że dysponuje informacją publiczną, udostępnianą wedle reguł danej ustawy, lecz występują przewidziane w danym akcie (bądź w przepisach szczególnych) materialnoprawne przesłanki odmowy udostępnienie danych wiadomości. Przykładowo wyróżnia się przesłanki zakreślone w art. 5 danej ustawy (ramy dostępu przez wzgląd na ochronę innych wartości) bądź ograniczenia, co do zakresu udostępnienia informacji przetworzonej - stanowione art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji - przywołując art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - orzekły o odmowie udostępnienia żądanych przez Wnioskodawcę dokumentów (kalkulacja taryf i związanej z zatwierdzeniem korespondencji), nie wskazując regulacji materialnoprawnej, z której treści wynikałaby możliwość odmowy udostępnienia posiadanych informacji, zaś okoliczność nimi dysponowania nie była dotąd przez organy obu instancji kwestionowana. Nie było to uchybienie przypadkowe. W uzasadnieniu skarżonego aktu nie przywołano bowiem także żadnej materialnoprawnej reguły - zamieszczonej w samej ustawie o informacji bądź w przepisach szczególnych – z której wynikałaby możliwość odmowy udostępnienie informacji z przyczyny, że istnieją także inne podmioty, obowiązane udostępnić daną informację - które nią dysponują. Chybiona jest w tym kontekście argumentacja organu - w uzasadnieniu skażonego aktu - gdzie wywodzono możliwość udostępnienia informacji przez inne podmioty (organ gminy czy przedsiębiorstwo komunalne). Nie może stanowić to przesłanki materialnoprawnej odmowy udostępnienia informacji. W tym kontekście, nie ma też znaczenia, czy reguły zatwierdzania taryf przez organy regulacyjne i czy okoliczności formalnoprawne z tym związane są odmienne w przypadku obu procedur - w kwestii kalkulacji ceny energii (ciepła) oraz dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Bez znaczenia są też poglądy wyrażone z powołanych przez organ orzeczeniach sądowych. Potwierdzono nimi wyłącznie właściwości innych podmiotów do udostępnienia informacji w żądanym zakresie. Nie zwalniało to organu regulacyjnego z powinności udostępnienie informacji, jeżeli nią dysponował, nie zachodziły zaś faktycznie - przewidziane w ustawie o informacji bądź przepisach szczególnych - materialnoprawne przesłanki odmowy udostępnienia informacji. Przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy - w rozpoznawanej sprawie - przesłanki takie występują. Gdyby tak było w przedmiocie tym wypowiedzieć musiałby się wpierw organy administracji - przez wydanie decyzji z przywołaniem podstaw prawnych i uzasadnieniem (w obu instancjach). Skoro na obecnym etapie sprawy nie ujawniono przesłanek wydanie decyzji odmownej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz otrzymaną nią w mocy. Wydając je naruszono bowiem przepisy prawa materialnego. Orzeczono o odmowie udostępnienie informacji, przywołując materialnoprawną przesłankę negatywną –nieprzewidzianą w ustawie o informacji ani przepisach szczególnych. Sąd nie dopuścił dowodów z załączonych dokumentów. Nie było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w danej sprawie, w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Organy nie kwestionowały bowiem dotąd dysponowania żądaną informacją - nie jest to obecnie w sprawie okoliczność sporna. Także ewentualnie brak żądanej informacji po stronie organu nie może postanowić przesłanki wydania decyzji odmownej. Z przytoczonych wyżej przyczyn, art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.