II SA/Wa 240/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi małoletniej O.P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym R. P. dla małoletniej córki O. P. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że przyznanie renty rodzinnej na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 43 lat życia ojca dziecka udokumentowano jedynie 11 lat, 9 miesięcy i 22 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Zdaniem organu, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003-2005, 2012-2013, 2016-2017 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przy czym przez szczególne okoliczności należy rozumieć wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie organu, przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Organ wyjaśnił ponadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, zaś wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby małoletnie dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania. M. K., działając w imieniu małoletniej O. P., wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że nie zgadza się z decyzją. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej zdaniem w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ojciec dziecka miał bowiem problemy zdrowotne o podłożu psychicznym. W związku z licznymi hospitalizacjami nie był w stanie świadczyć pracy zarobkowej. Skarżąca podkreśliła, że jej sytuacja majątkowa jest bardzo trudna, a jej miesięczne wynagrodzenie kształtuje się na poziomie około 2700 zł. Kwota ta nie jest wystarczająca na pokrycie wysokich kosztów utrzymania córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] października 2023 r. ustalił, iż częściowa niezdolność do pracy ojca dziecka powstała w dniu [...] września 2013 r. Natomiast całkowita niezdolność do pracy nie istniała przed dniem zgonu ojca skarżącej. Ponadto, dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosił 1800 zł, co nie pozwala stwierdzić, że skarżąca na dzień wydania decyzji pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. (decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w trybie zwykłym), o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik skarżącej postawił zarzuty naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie zaistnienia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że nie są spełnione przesłanki do jego przyznania; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażające się w błędnym ustaleniu, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia; - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia, podczas gdy przesłanki te zostały spełnione i wykazane odpowiednimi dowodami. Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu postawionych zarzutów podkreślił, że do 5-letniego okresu niezbędnego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym zabrakło niespełna 4 miesiące. Ponadto organ nie odniósł się m.in. do okoliczności, że skarżąca wraz z matką zamieszkują w mieszkaniu komunalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do postawionego w piśmie procesowym z dnia 12 marca 2024 r. wniosku o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], należy wyjaśnić, że decyzją tą ZUS odmówił skarżącej przyznania renty rodzinnej po zmarłym ojcu w trybie zwykłym. Od tej decyzji przysługiwało stronie prawo do wniesienia odwołania do sądu powszechnego. Sądy administracyjne nie mają natomiast kognicji do dokonywania kontroli legalności decyzji dotyczących świadczeń przyznawanych w trybie zwykłym. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mogła być zatem jedynie legalność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2023 r. odmawiającej małoletniej O. P. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powołany przepis zawiera trzy przesłanki, których łączne spełnienie przez wnioskującego umożliwia Prezesowi ZUS przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w toku postępowania administracyjnego Prezes ZUS był zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą – ojca dziecka, a dopiero następnie przez wnioskodawczynię, tj. członka rodziny po osobie zmarłej. Należy podkreślić, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ według art. 84 tej ustawy, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał prawidłowej ich oceny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł przyznać w niniejszej sprawie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem nie wystąpiły dwie z ww. obligatoryjnych przesłanek koniecznych do jego przyznania, tj. przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego ojca dzieci oraz przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Z omawianego przepisu wynika po pierwsze konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za tego rodzaju okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 53784). W niniejszej sprawie nie można, w ocenie Sądu, mówić o zaistnieniu tak zdefiniowanych szczególnych okoliczności. Jak wynika z ustaleń organu, ojciec dziecka na przestrzeni 43 lat życia posiadał łącznie jedynie 11 lat, 9 miesięcy i 22 dni udowodnionych okresów składkowych i nieskładkowych. W ostatnim 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy (śmiercią) udowodniono łącznie 4 lata, 8 miesięcy i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 2003-2005, 2012-2013, 2016-2017 ojciec skarżącej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z akt administracyjnych nie wynika, by ten – niewystarczający do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym – okres odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne był wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń, niezależnych od woli ojca skarżącej. Skarżąca wskazała, że przyczyną przerw w zatrudnieniu był zły stan zdrowia ojca, który znajduje m.in. odzwierciedlenie w orzeczeniu o częściowej niezdolności do pracy, której powstanie lekarz orzecznik ustalił na [...] września 2013 r. Ojciec skarżącej był zatem częściowo niezdolny do pracy jedynie w ostatniej z trzech wymienionych wyżej długich przerw w ubezpieczeniu. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenie częściowej niezdolności do pracy nie stanowi samo w sobie przeszkody do podjęcia pracy, bowiem częściowa niezdolność do pracy może co najwyżej ograniczać, lecz nie wyłączać możliwości podjęcia pracy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2420/23 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie sposób przyjąć, by zgromadzona w sprawie dokumentacja medyczna potwierdzała, iż stan zdrowia ojca skarżącej był niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodą dla podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Skarżąca nie wskazała ponadto innych okoliczności, które mogłyby stanowić nadzwyczajną przyczynę nieuzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, organ również prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie, że skarżąca nie jest osobą, która nie ma niezbędnych środków utrzymania, co oznacza, że nie została także spełniona kolejna z przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przesłankę "braku niezbędnych środków utrzymania" należy odnosić do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 126/22 oraz z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OSK 4478/21). Za uzasadnione należy uznać odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, ponieważ takie świadczenie co do zasady powinno umożliwiać zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia stanowi możliwie najbardziej zobiektywizowany, jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, miernik spełnienia przesłanki ustawowej. W większości przypadków osoby ubiegające się o świadczenia w drodze wyjątku znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji. W związku z tym warunki, na jakich przyznawane są tego rodzaju świadczenia, muszą opierać się na w miarę przejrzystych i jednakowych dla wszystkich zasadach, a odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się spełniać takie kryteria. Natomiast takiego obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków (por. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1868/23; z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 207/23 oraz z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1252/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS powinno zostać oparte o kryteria możliwie jak najbardziej obiektywne, co wiąże się zasadniczo z przyjęciem, że od dochodu rodziny obliczonego na potrzeby przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" nie należy odliczać poszczególnych wydatków. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium - wydatkami wnioskodawcy, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami (w tym m.in. wskazywanymi przez matkę skarżącej potrzebami związanymi z utrzymaniem córki). Sama, nawet najtrudniejsza, sytuacja materialna danej osoby nie jest bowiem podstawą przyznania świadczeń w drodze wyjątku (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 397/17; oraz z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 207/23). Tym samym dla oceny zaistnienia przesłanki polegającej na braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o dane oświadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne - minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy. W rozpoznawanej sprawie porównanie dochodu na osobę w dwuosobowej rodzinie skarżącej, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji wyniósł 1769,03 zł brutto, z wysokością najniższej emerytury, tj. 1588,44 zł brutto, nie pozwala przyjąć – w świetle wyżej przedstawionych rozważań, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Reasumując, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wyczerpująco zgromadził bowiem materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a następnie dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie tego przepisu, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy.