III OSK 126/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1543/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. nr 992700/620/670/2020-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1543/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 21 grudnia 2020 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej jako: u.o.e.r.) organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie, a brak choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Podniesiono, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącego, na który składa się emerytura matki i ojca skarżącego, nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, gdyż niezbędne środki utrzymania należy oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1200 zł. Zatem w ocenie organu nie ma podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, zarzucając naruszenie przepisów u.o.e.r. oraz k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie w drodze wyjątku nie mogło być przyznane skarżącemu z uwagi na to, że nie można przyjąć, że nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Sąd I instancji wskazał, że na dochód trzyosobowej rodziny skarżącego składa się emerytura jego matki w wysokości 1728,02 zł brutto oraz emerytura jego ojca w wysokości 1295,26 zł brutto. Ponadto skarżący otrzymuje świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w kwocie 500 zł, a także zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. W związku z tym WSA, nie kwestionując trudnej sytuacji finansowej skarżącego uznał, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, złożony wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie mógł zostać uwzględniony. Podniesiono, że świadczenie, o którego przyznanie zwrócił się skarżący, nie jest świadczeniem przyznawanym według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego WSA stwierdził, że Prezes ZUS prowadził postępowanie z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a., realizując ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności sprawy zostały przez organ dostatecznie ustalone i prawidłowo ocenione, co oznaczało że nie można było podzielić zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. Odnośnie zaś do wniosków dowodowych zawartych w skardze podniesiono, że Sąd nie mógł przeprowadzić wnioskowanych przesłuchań, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ustalił wszystkie istotne okoliczności w sprawie w sytuacji, gdy zostało pominięte przeznaczenie uzyskiwanych środków przez członków rodziny skarżącego; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ustalił, że uzyskiwany dochód pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb skarżącego w sytuacji, gdy potrzeby te nie są zaspokajane; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniających dowodów z urzędu w sytuacji, gdy były one niezbędne do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego; - art. 151 p.p.s.a. poprzez niepoprawną kontrolę skargi i niedostrzeżenie naruszeń, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy działania organu administracji były obarczone naruszeniem prawa; II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.e.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przesłanki niezbędnych środków utrzymania jedynie jako kryterium osiąganych dochodów polegającego na porównaniu dochodu przypadającego na jednego członka rodziny z najniższą kwotą świadczenia emerytalnego i pominięcie indywidualnej sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego oraz koniecznych wydatków. Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie w całości decyzji Prezesa ZUS z 9 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS z 21 grudnia 2020 r., rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonej o podatek od towarów i usług, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani części, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej - odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w ocenie środków, jakimi dysponuje rodzina, zabrakło analizy na co te środki są wydatkowane oraz jaki jest stan zdrowotny domowników. Wskazany dochód nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z korzystaniem z pomocy medycznej każdego z członków rodziny. Podano, że z uwagi na stan zdrowia skarżący kasacyjnie powinien korzystać z rehabilitacji oraz specjalistycznego leczenia, jednakże wobec ww. dochodu nie jest to możliwe. Zatem podejście jedynie matematyczne do wysokości uzyskiwanego dochodu i pominięcie wszystkich innych okoliczności związanych ze stanem zdrowia i przeznaczeniem uzyskiwanych środków stoi w sprzeczności z dochodzeniem do prawdy obiektywnej. Zarzucono także, że WSA nie przeprowadził z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów, które mogłyby rozszerzyć ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia uzyskiwanych środków pieniężnych, czym naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Podniesiono, że wprawdzie wykluczenie chociażby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to jednak określona w art. 83 ust. 1 u.o.e.r. ich kolejność nie jest przypadkowa i zawężenie oceny jedynie do ostatniej przesłanki, tj. oceny czy wnioskodawca "nie ma niezbędnych środków utrzymania" pomija zarówno cel przyznania tego rodzaju świadczenia, jak i zmienia charakter świadczenia z emerytalno - rentowego na świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Zatem zestawienie wysokości uzyskiwanego dochodu na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego kasacyjnie z kwotą najniżej emerytury jest zbytnim uproszczeniem do uznania, że osiągane dochody są niezbędne do jego utrzymania i zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Podnieść należy, że art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zatem brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1/ brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2/ niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3/ brak niezbędnych środków utrzymania. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji uznały, że w odniesieniu do skarżącego nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy skarżący zarzucił, że w ocenie środków, jakim dysponuje rodzina skarżącego nie uwzględniono okoliczności, że są one wydatkowane na potrzeby związane ze stanem zdrowia członków rodziny. Należy zatem wskazać, że zawarta w powołanym przepisie art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania" nie została sprecyzowana przez ustawodawcę. Jednakże w judykaturze wypracowane zostało stanowisko, że metodą wyjaśnienia tego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, wyrok z 7 października 2021 r., sygn. I OSK 4478/21). Za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Przy czym chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Ponadto przedstawione wyżej odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się stanowić obiektywny, jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Nie można bowiem zapominać, że w większości przypadków osoby ubiegające się o świadczenia w drodze wyjątku znajdują się w szczególnej sytuacji. W związku z tym warunki, na jakich przyznawane są tego rodzaju świadczenia muszą opierać się na w miarę przejrzystych i jednakowych dla wszystkich zasadach, a odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się spełniać takie kryteria. Natomiast takiego obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut, że organ nie uwzględnił całokształtu sytuacji materialnej skarżącego kasacyjnie, a zatem także wydatków, jakie ponosi on oraz członkowie jego rodziny w związku z ich stanem zdrowia. Należy przy tym podnieść, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są także orzeczenia, w których wskazywano, że kwoty minimalnego świadczenia nie można traktować jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, lecz zapadały one w odmiennych stanach faktycznych. Skoro zatem wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącego kasacyjnie przekroczyła wysokość najniższej emerytury, to słusznie Sąd I instancji uznał, że nie została spełniona jedna z trzech przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., a w związku z tym dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ustalił wszystkie istotne okoliczności w sprawie w sytuacji, gdy zostało pominięte przeznaczenie uzyskiwanych środków przez członków rodziny skarżącego, a także okoliczność, że uzyskiwany dochód nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb skarżącego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Prezes ZUS podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art.83 ust. 1 u.o.e.i.r., a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę wykładnię powołanego przepisu, przyjętą przez Sąd I instancji, a która z wyżej podanych względów nie została skutecznie zakwestionowana, organ nie był zobowiązany do analizowania także wydatków ponoszonych przez rodzinę skarżącego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z dokumentów. Podnieść należy, że powołany przepis wskazuje jedynie na uprawnienie Sądu, a nie jego obowiązek, zaś nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, dostępne w Internecie). Ponadto przeprowadzenie dowodów uzupełniających musi być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skoro zaś wszystkie istotne okoliczności zostały prawidłowo ustalone przez organ, to brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez niepoprawną kontrolę skargi i niedostrzeżenie naruszeń, a w konsekwencji oddalenie skargi wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter wynikowy. Powołana norma określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji i jako taka nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Skoro zaś zaskarżona decyzja w pełni odpowiadała przepisom prawa, gdyż skarżący kasacyjnie nie spełnia jednego z warunków niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, to oddalenie skargi było prawidłowe. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa zarzuconych w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.