II SA/Wa 241/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Danuta Kania (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. L. N. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) z wnioskiem o przyznanie - w drodze wyjątku - uprawnienia do wcześniejszej emerytury tytułem pracy w szczególnych warunkach na podstawie wniosku złożonego w sprawie, w której decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił mu przyznania uprawnienia do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, iż ustalenie jego prawa do wcześniejszej emerytury podlega rygorom art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podał, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] lipca 2010 r. została - jak wskazał - utrzymana w mocy przez Sąd Okręgowy w K. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...] oraz Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. [...] Wydział wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...]. Jednak w ocenie wnioskodawcy w ww. sprawie doszło do pogwałcenia jego praw zagwarantowanych w Konstytucji, a w konsekwencji do pozbawienia go możliwości uzyskania wcześniejszej emerytury, co czyni uzasadnionym wniosek o przyznanie tego świadczenia w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Warunki określone w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że zainteresowany ma ukończone 62 lata, a więc nie osiągnął wieku emerytalnego wynoszącego 65 lat. Nadto zauważył, że zainteresowany pozostaje w zatrudnieniu, a stan jego zdrowia jak i wiek nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Powyższe oznacza, że ww. nie spełnia warunków określonych w art. 83 ww. ustawy. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu i podał, że wniosek został błędnie zakwalifikowany jako zgłoszony na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał, iż podstawę jego żądania stanowił art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który przyznaje Prezesowi ZUS niezależne umocowanie ustawowe do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przytaczając w uzasadnieniu wcześniejszą argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. N. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r., powołując się na wcześniej podniesione zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając jednocześnie ową decyzję za krzywdzącą. Podkreślił, że jego sytuacja zdrowotna ciągle się pogarsza oraz, że jasno określił przedmiot sprawy, a decyzja została wydana na zupełnie innej podstawie prawnej. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podkreślił, że skarżący nie nabył uprawnień do emerytury na zasadach ogólnych, nie nabył też prawa o charakterze szczególnym, ponieważ nie wypracował co najmniej 15 lat w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Prezes ZUS nie ma uprawnień do przyznawania emerytury specjalnej w drodze wyjątku, w tym trybie wolno mu tylko przyznać świadczenie emerytalne o charakterze powszechnym. Brak wskazanego w ustawie wieku emerytalnego nie ma charakteru okoliczności szczególnej i nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 576/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd poddał analizie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał, iż Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku, jest na mocy art. 124 ww. ustawy związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Dalej Sąd stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący ma ukończone 62 lata, a więc nie osiągnął wieku emerytalnego, co nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ww. ustawy. Natomiast we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku skarżący powołał się również na swój bardzo zły stan zdrowia. W trybie art. 64 organ powinien wyjaśnić, jaka jest w istocie wola strony, czy nie jest to wniosek o przyznanie emerytury ze względu na stan zdrowia, czy też renty. Nie bez znaczenia w sprawie jest wskazana już wcześniej okoliczność złego i nadal pogarszającego się stanu zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ całkowicie pominął zarzuty, wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, ww. okoliczności, a przede wszystkim treść wniosku o przyznanie świadczenia, wymagają dokładnego wyjaśnienia, a następnie przeanalizowania pod kątem, czy nie należało uznać, że jest to wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jeżeli intencją skarżącego było przyznanie mu emerytury, czy renty w drodze wyjątku, to należało zapoznać się ze wszystkimi możliwymi środkami dowodowymi, a więc z dokumentacją lekarską, przeanalizować okresy składkowe i nieskładkowe związane z opłacaniem składek na rentę, czy emeryturę oraz ustalić, czy nie zachodzą jakieś okoliczności szczególne, mające wpływ na długości tych okresów. Sąd wskazał, iż rzeczą organu jest ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, warunkujące przyznanie takiego świadczenia. Organ powinien rzetelnie zebrać w sprawie materiał dowodowy, a następnie dokonać jego wnikliwej oceny. Konkludując Sąd stwierdził, iż Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes ZUS zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym oraz o sytuacji materialnej, a także zaświadczenia o stanie zdrowia przez lekarza prowadzącego leczenie wraz z dokumentacją medyczną potwierdzającą aktualny stan zdrowia. Wyjaśnił nadto, że Prezes ZUS - na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - podejmuje decyzję na wniosek osoby zainteresowanej wnoszącej o przyznanie: emerytury w drodze wyjątku, renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, renty rodzinnej w drodze wyjątku - po ubezpieczonym. W związku z powyższym organ wezwał do wskazania o jaki rodzaj świadczenia w drodze wyjątku zainteresowany ubiegał się we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2013 r. L. N. stwierdził, iż przesyłanie zaświadczenia o stanie jego zdrowia oraz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym jest bezprzedmiotowe. Oświadczył, że zarówno we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał wyraźnie o jakie świadczenie występuje i na jakiej podstawie. Nadto podał, że szczególne okoliczności, które powinny być poddane wnikliwej analizie są następstwem wydania w jego sprawie decyzji ZUS Oddział w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] z obrazą prawa. Weryfikacja wadliwej, rażąco naruszającej prawo decyzji jest sytuacją uzasadniającą przyznanie przez Prezesa ZUS świadczenia w drodze wyjątku, co nie powinno budzić wątpliwości w sytuacji, gdy w systemie ubezpieczeń społecznych brakuje instrumentu weryfikacji decyzji indywidualnych wydanych na niekorzyść ubezpieczonego. Możliwość takiej weryfikacji przewidują przepisy, które przyznają Prezesowi ZUS uprawnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał iż wobec faktu, że wnioskodawca odmówił dostarczenia aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia, odstąpiono od dalszego postępowania w sprawie ustalenia niezdolności do pracy i nie wydano orzeczenia o stanie jego zdrowia. Nadto organ podał, iż zainteresowany ukończył 63 lata, nie osiągnął wieku emerytalnego, nie został też uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy przez lekarza orzecznika ZUS. Nie spełnia zatem warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ zauważył również, że wnioskodawca podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu zatrudnienia i osiąga z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł brutto, a zatem nie spełnia przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2013 r., L. N. stwierdził, iż decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2013 r. nie odnosi się do okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Stwierdził, iż w pismach do Prezesa ZUS nie zwracał się o przyznanie mu świadczenia wyjątkowego z tytułu niezdolności do pracy (art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), lecz o przyznanie na zasadzie wyjątku - wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach (art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wniosek ten organy ZUS załatwiły odmowie rażąco naruszając prawo. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezes ZUS, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013, poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie stwierdzając przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Wskazał, iż brak jest podstaw do przyznania emerytury w drodze wyjątku w sytuacji, gdy strona nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Z dokumentacji emerytalno-rentowej wynika, że L. N. nie został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy przez Lekarza Orzecznika ZUS lub Komisję Lekarską ZUS. Obecnie ma 63 lata, nie osiągnął wieku emerytalnego. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności do pracy. Odnośnie zaś wieku, chodzi o taki przedział czasowy, który statuuje osobę zainteresowaną w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. Okres aktywności zawodowej wiąże się z osiągnięciem wieku emerytalnego. Z dokumentacji wynika, że L. N. podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, a średnie miesięczne wynagrodzenie wynosi [...] zł. Nie spełnia zatem przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W świetle powyższego organ nie stwierdził podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Dodatkowo, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Departament Świadczeń Emerytalno-Rentowych wyjaśnił stronie, iż jednym z warunków wymaganych do ustalenia prawa do wcześniejszej emerytury jest udowodnienie wymaganego okresu pracy w szczególnych warunkach. Oddział ZUS w K., na podstawie dokumentów załączonych do wniosku zaliczył stronie 7 lat 8 miesięcy 27 dni pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. Wobec braku wymaganego co najmniej 15-letniego okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach Oddział decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił przyznania emerytury. Prawidłowość tej decyzji została potwierdzona w postępowaniu odwoławczym przez Sąd Okręgowy w K., który wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. oddalił odwołanie oraz Sąd Apelacyjny w K., który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oddalił apelację. Powyższa decyzja jest prawomocna zatem ponowne przyznanie uprawnień strony do wcześniejszej emerytury w trybie zwykłym może nastąpić, jeżeli przedłoży ona nowe dowody mające wpływ na prawo do emerytury dotyczące okresów pracy w szczególnych warunkach. Oddział po rozpatrzeniu wniosku wyda stosowną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013r. L. N. wniósł o jej uchylenie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że w toku postępowania przed organem jasno określał przedmiot wniosku, domagając się przyznania - na zasadzie wyjątku - wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach na podstawie pierwotnego wniosku z 2010 r. (art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), ponieważ decyzja odmawiająca mu prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w warunkach szczególnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zauważył, że kolejne decyzje Prezesa ZUS odmawiają mu prawa do świadczenia z tytułu niezdolności do pracy, o które nigdy nie występował. Prezes ZUS jednostronnie zdefiniował przedmiot sprawy i kolejny raz wydał decyzję, która nie odnosi się w żaden sposób do sprawy przedstawionej we wnioskach. W dalszej części skargi ponownie przedstawił argumentację na poparcie stanowiska, iż decyzja Oddziału ZUS w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że kolejne wnioski w niniejszej sprawie stanowią próbę weryfikacji ww. decyzji o przyznanie wcześniejszej emerytury. Zarzucił, iż jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r., po wydaniu kolejnej decyzji odmownej przez Prezesa ZUS, nie został przesłany do Prezesa Rady Ministrów w celu rozpatrzenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - o co wnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konkludując skarżący stwierdził, iż sprawa której dotyczył jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. nigdy nie została rozpatrzona, wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o udzielenie właściwych wskazówek co do sposobu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, iż organ nie ma żadnej możliwości przyznawania świadczeń wyjątkowych na podstawie jakichkolwiek innych przepisów, jak tylko na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten uzależnia możliwość przyznania świadczenia od spełnienia przez wnioskodawcę konkretnych warunków, których skarżący niewątpliwie nie spełnia. Wymieniony wyżej przepis jest jedynym, na podstawie którego można oceniać uprawnienia wnioskodawcy do świadczenia w drodze wyjątku. Jeżeli natomiast skarżący nie życzy sobie, by jego sprawę rozpoznawać na podstawie ww. przepisu, to oznacza również, że nie ma żadnej podstawy prawnej, na jakiej można by rozpoznawać jego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy zauważyć, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 576/13 Analizując tok postępowania przeprowadzonego w następstwie wydania ww. wyroku, należy stwierdzić, że organ - realizując wytyczne Sądu - nie ustrzegł się uchybień o charakterze procesowym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jaka jest rzeczywista wola skarżącego. Sąd podkreślił, iż treść wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wymaga dokładnego wyjaśnienia, a następnie przeanalizowania pod kątem, czy jest to w istocie wniosek o przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dopiero w następstwie ustalenia, że intencją skarżącego było przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, organ powinien zapoznać się ze wszystkimi możliwymi środkami dowodowymi, rzetelnie i wnikliwie przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 83 ww. ustawy warunkujące przyznanie takiego świadczenia. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie jaki jest przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., a przede wszystkim, czy skarżący wnosił o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zauważyć należy, że oparcie postępowania administracyjnego, w zakresie wyznaczonym w przepisach prawa materialnego, na zasadzie skargowości powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania. Przepis art. 63 K.p.a. określa wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, by jej czynność procesowa - podanie o wszczęcie postępowania - spowodowało skutek prawny. Wymagania formalne co do treści podania wymienia art. 63 § 2 K.p.a. stanowiąc, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, bowiem o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeśli charakter lub treść wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić istotę żądania strony. Obowiązek ten wiąże się z ogólną zasadą udzielania niezbędnych wyjaśnień oraz informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ wezwał skarżącego do sprecyzowania o jaki rodzaj świadczenia w drodze wyjątku się ubiega podając, iż Prezes ZUS na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podejmuje decyzję na wniosek osoby zainteresowanej zwracającej się o przyznanie: emerytury w drodze wyjątku, renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bądź renty rodzinnej w drodze wyjątku. W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczył, że przesyłanie jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień odnośnie jego żądania jest bezprzedmiotowe, bowiem zarówno we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie wskazał, o jakie świadczenie występuje i na jakiej podstawie. Z treści ww. wniosku - co należy podkreślić - wynika, że skarżący domagał się przyznania w drodze wyjątku uprawienia do wcześniejszej emerytury tytułem pracy w szczególnych warunkach w związku z wydaniem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] o odmowie przyznania uprawnienia do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach. Jako podstawę żądania skarżący wskazał art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący jednoznacznie stwierdził, iż przyczyną wniesienia środka zaskarżenia jest błędne zakwalifikowanie jego wniosku jako złożonego w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, na odnośnym etapie nie było już podstaw do uznania, że skarżący domaga się jednego ze świadczeń wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym organ niezasadnie rozpatrzył wniosek skarżącego poddając analizie kwestię spełnienia przez niego przesłanek określonych w ww. przepisie. Rzeczą organu było natomiast ustalenie, czy na gruncie przepisów ww. ustawy istnieje podstawa materialnoprawna do załatwienia wniosku skarżącego, a także, czy taką podstawę może stanowić wskazany przez skarżącego przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sytuacji, gdy ma on charakter wyłącznie kompetencyjny. Innymi słowy obowiązkiem organu było zbadanie, czy wniosek skarżącego mógł stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Próbę zajęcia stanowiska w tym zakresie organ podjął w odpowiedzi na skargę wskazując, że przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest jedynym, na podstawie którego można oceniać uprawnienia wnioskodawcy do świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast w sytuacji, gdy wolą skarżącego nie jest rozpoznanie przez organ jego wniosku na podstawie ww. przepisu, to oznacza również, że nie ma żadnej podstawy prawnej, na jakiej możnaby wniosek ten rozpoznać. Jednak argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w sposób oczywisty spóźniona, nie może zastąpić zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. wprowadzony został do Kodeksu postępowania administracyjnego przepis art. 61a § 1 stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Wskazana nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż uprzednio, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podkreślenia wymaga, że w postanowieniu wydanym w trybie 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Mając na względzie powyższe uwagi Prezes ZUS będzie obowiązany do zbadania, czy wniosek skarżącego, ze względu na treść żądania, może stanowić podstawę do jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, czy też spełnia przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego, czyniąc zadość obowiązkom informacyjnym wymienionym w art. 9 K.p.a., organ ustosunkuje się do twierdzeń skarżącego, iż złożenie przez niego wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. stanowiło - jak wskazał - propozycję weryfikacji w oparciu o obowiązujące przepisy decyzji ZUS Oddział w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie przyznania uprawnienia do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach. Organ odniesie się również do wniosku skarżącego o przesłanie jego podania z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Prezesa Rady Ministrów w celu rozpatrzenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zważywszy na wskazane powyżej uchybienia organu orzekającego w zakresie kwalifikacji wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c w zw. Z art. 152 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.