II SA/Wa 2415/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją uchylono - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z [...] września 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wobec żądania p. R. S., zwanego dalej "Wnioskodawcą" (tak pkt 1). Umorzono też postępowanie wobec podania Wnioskodawcy (pkt. 2). W uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca zwrócił się do organu I. instancji - z adresu poczty elektronicznej - z wnioskiem (z [...] sierpnia 2020 r.) o udostępnienie szeregu informacji, - pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformowano Wnioskodawcę, że jego żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji"; rozpatrzenie wniosku może się więc wiązać z koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie w art. 16 ust. 2 wskazanego aktu; w tym celu konieczne jest złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (w formie pisemnej lub elektronicznej) opatrzonego podpisem - w zależności od formy wniosku: własnoręcznym lub - stosownie do wymogu określonego w art. 63 § 3a K.p.a. - kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem, potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub uwierzytelnionym, w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; w konsekwencji wezwano Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania, poprzez jego podpisanie - w wyżej wskazany sposób - oraz podanie adresu do doręczeń (fizycznego lub elektronicznego - na platformie e-PUAP) - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; jednocześnie zwrócono się do Wnioskodawcy o wskazanie okoliczności świadczących o tym, że przetworzenie informacji publicznej - zgodnie z jego żądaniem - ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, - wezwanie to doręczono - za zwrotnym potwierdzeniem odbioru - na adres Wnioskodawcy [...] sierpnia 2020 r.; w aktach sprawy nie ma jego pisma, stanowiącego reakcję na to pismo - odpowiednio podpisanego wniosku, - decyzją z [...] września 2020 r. odmówiono Wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji, zamieszczając stosowne uzasadnienie, - organ II. instancji rozpatrywał sprawę, wobec wniesienia przez Wnioskodawcę odwołania, - wobec odwołania konieczne jest uchylenia w całości decyzji z [...] września 2020 r., jako rażąco naruszającej prawo i umorzenie w całości postępowania w pierwszej instancji, - wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest uzależnione od jego zainicjowania w drodze spełniającego warunki formalne wniosku - o udostępnienie informacji publicznej; wynika to z zastosowania K.p.a. do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o informacji); innymi słowy, nim dojdzie do rozpatrzenia wniosku organ winien zbadać, czy spełnia on wymogi formalne – wniosła go osoba w nim wskazana i go podpisała; sprawa o udzielenie informacji publicznej jest sprawą administracyjną, rozpoznawaną w trybie przewidzianym w ustawie o informacji a także - w związku z treścią art. 16 ust. 2 danej ustawy - w trybie K.p.a., gdy organ rozstrzyga sprawę w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (w myśl art. 14 ust. 2 ustawy o informacji); art. 16 ust. 2 ustawy o informacji - z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a. - należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej - gdy organ zmierza do wydania takiej decyzji; w przypadku wydawania decyzji odmownej, organ jest zatem związany wszystkimi przepisami K.p.a.; stanowisko to zaakceptowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyroki w sprawach o sygn.. akt I OSK 873/15; 534/16; 758/16, 7/17; 430/17 i 2957/17 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - aby uruchomić postępowanie, wniosek musi zatem spełniać wymogi formalne, określone w art. 61 § 1, 2, 3 i 3a K.p.a.; postępowanie wszczyna wniosek, zawierający co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym, ustalonym w przepisach szczególnych, wymaganiom; powinien być on podpisany przez wnoszącego osobiście lub - jeżeli jest wniesiony w formie elektronicznej - kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem, potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP; w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej - w wyniku którego zapadają decyzje w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - wniesiony za pośrednictwem poczty e-mail, wymaga zachowania formy przewidzianej w K.p.a. - w tym podpisu podmiotu składającego wniosek (tak np. wyrok NSA o sygn. I OSK 1777/19 – dostępny w CBOSA); jeśli wniosek nie spełnia tych wymagań formalnych, to należy - na mocy art. 64 § 2 K.p.a. - wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania, - w niniejszej sprawie Wnioskodawca zwrócił się do organu I. instancji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej - [...] sierpnia 2020 r.; prawidłowo zatem - biorąc pod uwagę zaistnienie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na jej przetworzony charakter - wezwano Wnioskodawcę pismem z [...] sierpnia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez jego podpisanie (osobiste lub podpisem elektronicznym) oraz podanie adresu do doręczeń (fizycznego lub elektronicznego na platformie e-PUAP) w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; po bezskutecznym upływie tego terminu należało natomiast pozostawić wniosek bez rozpoznania - stosownie do treści pouczenia; wydana [...] września 2020 r. decyzja administracyjna - w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - rażąco narusza prawo; prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, gdy nie uzupełniono braków wniosku, oznacza wadliwość w postaci kwalifikowanej; w takim przypadku doszło do działaniem organu "z urzędu", co - w przypadku postępowań wszczynanych wyłącznie na wniosek - narusza zasadę skargowości i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1866/10 i 905/18 – dostępne w CBOSA), - powyższa wada - stwierdzona w administracyjnym toku instancji, gdy w odwołaniu nie zawarto żądania stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej - rodzi konieczność uchylenia orzeczenia w całości, jako rażąco naruszającego prawo - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156 k.p.a., Lex 2020, teza 5 i cyt. tam orzecznictwo); skoro nie było natomiast podstaw do wydania decyzji przez organ I. instancji - ekspirował bowiem termin na uzupełnienie braku formalnego podania przez podpisanie przez Wnioskodawcę - postępowanie należało umorzyć w całości. W skardze Wnioskodawca podnosił. że podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika jest elementem formalnym pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Elementy składowe pisma strony wymienia art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Wywodzono również, że kwestionowane orzeczenie - wobec braku dostępu do żądanej informacji - ogranicza Wnioskodawcy konstytucyjne prawo do sądu i zadośćuczynienia za szkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ustanowiony dla Wnioskodawcy pełnomocnik z urzędu, w dodatkowym piśmie (k. 266), sprecyzował zarzuty Wnioskodawcy – zarzucając organom obu instancji: - naruszenie przepisów: - art. 2 ust. 1 ustawy o informacji, w zw. z art. 63 § 1 K.p.a., przez nieuzasadniony formalizm; polegał on na przyjęciu, że wniosek o dostęp do informacji publicznej wymaga szczególnej formy; informacja publiczna może być tymczasem udzielona w każdej formie, a zwrócić się o nią może każdy - także za pomocą poczty elektronicznej; - art. 64 § 2 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia - polegał on na przyjęciu, że: - wniosku nie można było złożyć za pomocą poczty elektronicznej – pomimo braku wątpliwości, od kogo pochodzi; - udostępnienie wnioskowanych informacji wymagało przetworzenia. W uzasadnieniu podniesiono: - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o informacji, każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej; wniosek o jej udzielenie może być zatem złożony w każdej formie - także ustnej.; ponadto przepisy K.p.a. zezwalają na wnoszenie pism za pomocą poczty elektronicznej; wskazuje na to dyspozycja art. 63 K.p.a., - Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej; pismem z [...] sierpnia 2020 r. powiadomiono go, że - zdaniem organu - udostępnienie żądanych danych wymaga przetworzenia; z tego powodu Wnioskodawcę wezwano do podpisania podania, - organ I. Instancji nie był konsekwentny - pomimo wezwania wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia żądanych informacji; zdawał sobie więc sprawę, że byłoby nadmiernym formalizmem pozostawienie bez rozpoznanie wniosku o dostęp do informacji publicznej; o taką informację może bowiem wystąpić każdy i to w dowolnej formie; z tego powodu wydanie w II. Instancji decyzji o uchyleniu wcześniejszego orzeczenia oraz o umorzeniu postępowania jest wadliwe, - przepisy, którymi zezwolono na odmowę udostępniania informacji publicznej z powodu konieczności jej przetworzenia, stanowią wyraz pozbawienia istoty tego prawa w ogóle; udostępnienie każdej informacji publicznej wymaga bowiem jakiegoś przetworzenia; regulacja ta jest więc sprzeczna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - wyrażoną w niej zasadą proporcjonalności, - organ I. instancji w ogóle nie analizował, czy udostępnienie wnioskowanych informacji w jakimkolwiek zakresie jest możliwe - bez ich przetworzenia; uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanego stanowiska judykatury - co do reguł K.p.a., wnoszenia pism inicjujących postępowanie administracyjne, oraz potrzeby ich uwzględnienia, gdy organ proceduje w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publiczne w myśl przepisów ustawy o informacji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie stanowiska organu, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Wobec zarzutów strony skarżącej dodać należy jedynie, co następuje. Chybione są wywody, jakoby skuteczne mogło być wniesienie podania, inicjującego postępowanie administracyjne, poprzez przesłanie wiadomości na adres poczty elektronicznej organu (tu jest nim prezes właściwego sądu). Wedle stanu prawnego na dzień wniesienia podania przez Wnioskodawcę, przepisy K.p.a. jasno precyzowały wymagania, co do sposobu podpisania podania, wnoszonego drogą elektroniczną (tak art. 63 ust. 3a pkt 1). Nie było zresztą kwestionowane przez stronę skarżącą, że podanie Wnioskodawcy wskazanych wymagań nie spełniało. Odnosząc się do wywodów skargi Wnioskodawcy, należy też wskazać, że w sprawie nie znajdowały zastosowania przywoływane przezeń przepisy, dotyczące wnoszenia pism w procedurze sądowoadministracyjnej - w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z woli prawodawcy stosuje się tu przepisy K.p.a. Zasadnie zauważa strona skarżąca, że generalnie proces udostępnianie informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy organ proceduje w przedmiocie odmowy udostępnienia określonych informacji publicznych. Wydanie odmownej decyzji administracyjnej musi bowiem poprzedzać złożenie wniosku, spełniającego wymagania określone w K.p.a. - analogicznie powołane wcześniej poglądy judykatury. Z kolei poza granicami rozpoznawanej sprawy, gdzie umorzono postępowanie z wniosku, jest to, czy w istocie żądana przez Wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzony i nie zachodziły przesłanki jej udostępnienia – nie było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Wypowiedź obowiązanego organu w tym przedmiocie - w formie decyzji - może nastąpić wyłącznie w następstwie złożenia prawidłowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie do zaakceptowania byłoby rozumienie wskazanych regulacji, prowadzące do konkluzji, jakoby organ odwoławczy był obowiązany merytorycznie rozpoznać sprawę – a więc w kontekście istnienie przesłanek odmowy udostępnienie informacji – dla oceny, czy słusznym byłoby zobowiązywanie Wnioskodawcy do wniesienia podania, spełniającego wszelkie wymagania formalne. Prowadziłoby to do obejścia reguły, że sprawa może być, co do meritum, rozpoznana wyłącznie po wniesieniu podania, spełniającego wymagania określone w K.p.a. Chybiony jest zarzuty Wnioskodawcy, jakoby zaskarżone orzeczenie zamykało mu drogę do uzyskania informacji publicznej - w kontekście realizacji prawa do sądu czy zadośćuczynienia za szkody. W przypadku prawidłowego wniesienia podania, jego żądanie będzie ponownie przedmiotem rozwożenia - co do meritum - przed organami obu instancji (jeśli wykorzysta środki odwoławcze). Jeżeli zaś ostateczne orzeczenie nie będzie dlań satysfakcjonujące - będzie mógł je uczynić przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Chybione są zarzuty strony skarżącej, jakoby w sprawie naruszono powołane w piśmie pełnomocnika reguły K.p.a., dotyczące wnoszenia pism inicjujących postępowanie administracyjne, bądź dostępu do informacji publicznej - zakreślone ustawą o informacji. Z kolei badanie zgodności z Konstytucją RP regulacji ustawowych, zawierających ograniczenia dotyczące udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.