II SA/Wa 2464/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia oddala skargę Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwanego dalej: "Szefem ABW") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: M. K. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby – w okresie od dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. – w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...] organ potwierdził, że Skarżący podejmował w roku 2015 czynności służbowe, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...], Szef ABW odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści – za okres od dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. oraz od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. Korespondencja obejmująca zaświadczenie oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. została przesłana na wskazany przez Skarżącego adres, a następnie była dwukrotnie awizowana i została zwrócona – w dniu 4 lipca 2019 r. – jako niepodjęta. Następnie Szef ABW ponownie przesłał do Skarżącego przesyłkę obejmującą zaświadczenie i postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r., którą Skarżący podjął w dniu [...] sierpnia 2019 r. W dniu 12 sierpnia 2019 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Szef ABW stwierdził uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało doręczone Skarżącemu w trybie zastępczym. Przesyłka rejestrowa o nr [...] zawierająca zaświadczenie oraz postanowienie skierowane do Skarżącego, była awizowana w dniu 18 czerwca 2019 r. i powtórnie w dniu 26 czerwca 2019 r. i zwrócona w związku z jej niepodjęciem przez adresata. W tej sytuacji, termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 3 lipca 2019 r. i zakończył się w dniu 10 lipca 2019 r. Zatem wniosek – nadany w dniu 12 sierpnia 2019 r. – został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że późniejsze, ponowne przesłanie korespondencji obejmującej postanowienie miało charakter informacyjny, a jej odebranie przez Skarżącego, nie spowodowało otwarcia nowego terminu do złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 42 § 1, art. 43 oraz art. 44 § 4 w zw. z § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie, że postanowienie zostało Skarżącemu skutecznie doręczone; 2) art. 7 w zw. z art. 7b i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak współdziałania z organem co do okoliczności, które mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w związku z tym nieuzyskanie dokumentów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla wyników postępowania; 4) art. 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania; 5) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem postanowienia. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że nie można było przyjąć fikcji doręczenia zastępczego, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 44 k.p.a. nie został on poinformowany o awizowaniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Nie mógł zostać o tym poinformowany, gdyż w okresie od 25 maja do 10 lipca 2019 r. przebywał po urazie na zwolnieniu lekarskim i korzystał z opieki medycznej poza miejscem zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór między stronami sprowadza się w istocie do tego, czy Skarżącemu doręczono postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. w trybie zastępczym, określonym w art. 44 k.p.a., a tym samym, czy Szef ABW miał podstawę do stwierdzenia, że uchybił on terminowi do złożenia środka zaskarżenia od tego postanowienia. Przypomnieć więc należy, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku nieobecności adresata (w miejscu zamieszkania) pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Stosowanie natomiast do przepisów art. 44 k.p.a. – w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 – operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, bądź pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 pkt 1 i 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty zawiadomienia (§ 3). Zgodnie zaś z § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 44 k.p.a. ustanawiając zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. Innymi słowy, zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Co ważne, domniemanie prawne, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., rodzi wyłącznie prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze. Zdaniem Sądu, w stanie niniejszej sprawy, art. 44 k.p.a. został zastosowany prawidłowo i w związku z tym uzasadnione jest przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało skutecznie doręczone Skarżącemu w trybie zastępczym. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przesyłka o numerze [...] – zawierająca to postanowienie – została wyekspediowana przez organ, za pośrednictwem operatora pocztowego, ze wskazaniem Skarżącego jako adresata przesyłki oraz adresu: ul. [...] w [...], zatem adresu oznaczonego przez samego Skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Istotne jest przy tym, że wskazany adres pozostawał prawidłowy i aktualny także w dacie podjęcia przez doręczyciela próby wydania przesyłki. Ten sam adres został również podany w skardze do sądu administracyjnego. W konsekwencji, brak możliwości doręczenia przesyłki pod prawidłowo oznaczonym adresem zamieszkania Skarżącego spowodował zastosowanie art. 44 k.p.a. i rozpoczęcie realizowania przewidzianych w nim czynności, tj. złożenie przesyłki w urzędzie pocztowym i pozostawienie Skarżącemu powiadomień o tym fakcie (pod wskazanym adresem). Pierwsze z powiadomień pozostawiono w dniu 18 czerwca 2019 r., powtórne zaś w dniu 26 czerwca 2019 r. Potwierdzają to nie tylko adnotacje umieszczone na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopercie, w której nadano przesyłkę (vide: k. 47 akt adm.), ale również informacje zawarte na internetowej stronie Poczty Polskiej S. A. – Śledzenie przesyłek (https://emonitoring.poczta-polska.pl): "Przekazano do doręczenia 2019-06-18 10:10 UP [...]; Awizo – przesyłka do odbioru w placówce 2019-06-18 16:15 UP [...]; Do odbioru w placówce 2019-06-18 18:45 UP [...]; Powtórne awizo – przesyłka do odbioru w placówce 2019-06-26 07:39 UP [...]; Decyzja o zwrocie przesyłki 2019-07-04 07:15 UP [...]". Jak wynika z informacji listonosza umieszczonej na druku potwierdzenia doręczenia – przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej UP [...], o czym umieszczono zawiadomienie w skrzynce do doręczeń (vide: k. 48 akt adm.). W konsekwencji doręczenie zastępcze spełnia wszystkie elementy procedury, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych przez Skarżącego wyrokach: z dnia 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 794/10 i z dnia 4 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 695/12. W przedmiotowej sprawie Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że kwestionowane przez Skarżącego doręczenie w istocie nastąpiło w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a., opierającym się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata. Domniemanie to mogło zostać obalone jedynie na podstawie wiarygodnych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę. W ocenie Sądu, Skarżący takich dowodów nie przedstawił. W szczególności nie można było uznać za taki twierdzenia, że w dacie podjęcia prób doręczenia, tj. w dniach 18 czerwca oraz 26 czerwca 2019 r. Skarżący w ogóle nie mógł zostać zawiadomiony o próbie doręczenia, skoro w okresie od 25 maja do 10 lipca 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim poza miejscem zamieszkania. Okoliczność ta nie wyłącza bowiem domniemania, że adresat został powiadomiony o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, skoro omawiana fikcja prawna polega właśnie na przyjęciu, że wystarczające jest samo pozostawienie zawiadomienia w sposób określony w art. 44 k.p.a., tj. w miejscu zamieszkania strony. W orzecznictwie wskazuje się, że obalenie domniemania o zawiadomieniu może polegać np. na wykazaniu, że zawiadomienia operatora pocztowego w rzeczywistości nie pozostawiono, co wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania reklamacyjnego, którego w niniejszej sprawie Skarżący nie zainicjował. Zresztą sam Skarżący nie kwestionował tego, że zawiadomienia w ogóle nie pozostawiono, podnosząc jedynie, że nie mógł go otrzymać wobec pobytu poza miejscem zamieszkania. Jak to słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, Skarżący nie poinformował jednak w toku postępowania wywołanego jego wnioskiem o innym adresie do korespondencji ani nie ustanowił na czas swojej nieobecności pełnomocnika do doręczeń. Zgodzić należy się również z Szefem ABW, że podnoszona przez Skarżącego nieobecność w miejscu zamieszkania z uwagi na zwolnienie lekarskie i korzystanie z opieki medycznej, nie stanowiła podstawy do obalenia domniemania doręczenia zastępczego, ale mogłaby stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu w trybie określonym w art. 58 k.p.a., z którym Skarżący – jak wynika z akt sprawy – nie wystąpił wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za chybione uznać należało również stanowisko Skarżącego, że ponowne przesłanie przez organ przesyłki obejmującej postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. spowodowało otwarcie nowego terminu do jego zaskarżenia. Zgodzić należy się z Szefem ABW, że w orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko, iż w takim przypadku kolejne doręczenie tego samego rozstrzygnięcia ma charakter wyłącznie informacyjny i pozostaje bez wpływu na bieg terminów odwoławczych, które należy liczyć od dnia pierwszego, skutecznego doręczania. Dodatkowo podnieść należy, iż jakkolwiek poza kontrolą Sądu pozostawało to, z jakich względów organ przesłał Skarżącemu ponownie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo uprzedniego doręczenia go w trybie zastępczym, to wypada zauważyć jednak, że skoro organ zrealizował żądanie Skarżącego zawarte we wniosku jedynie w części (poprzez wydanie zaświadczenia o numerze [...]), to okoliczność ta może tłumaczyć motywację ponownego przesłania do Skarżącego korespondencji obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia wydane w wyniku rozpatrzenia tego samego wniosku, zatem również postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w określonej części. Jak to już wyżej wskazano, takie działanie Szefa ABW miało jedynie charakter informacyjny, bowiem nie można by zarzucić organowi uchybiania swoim obowiązkom, gdyby ograniczył się wyłącznie do pozostawienia korespondencji obejmującej zaświadczenie i postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W takiej sytuacji, to sam Skarżący musiałby zwrócić się o wydanie ich odpisów do organu. Z tych względów, zarzut naruszenia art. 42 § 1, art. 43 oraz art. 44 § 1 i 4 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Niezasadne okazały się również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, Szef ABW ustalił stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący, zaś zaskarżone postanowienie stanowi konsekwencję uchybienia przez Skarżącego terminu do złożenia środka zaskarżenia. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia prawa, tak materialnego, jak i procesowego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – jak w sentencji wyroku.