II SA/Wa 247/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Rady Naukowej Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. W. cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. M.W. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rady Naukowej Instytutu [...] PAN (dalej, jako: Rada Naukowa lub organ) z dnia [...] czerwca 2024 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że M.W. w dniu [...] czerwca 2024 r. wystąpił drogą mailową do Przewodniczącego Rady Naukowej I[...] PAN - w związku z prowadzonym przez Radę postępowaniem o unieważnienie doktoratu J.B. o udostępnienie skanów nieanonimizowanych dokumentów: - opinii i protokołu z posiedzenia Komisji Rady Naukowej powołanej dla oceny zarzutów naruszenia praw autorskich w dysertacji wymienionego z dnia [...] czerwca 2024 r., - opinii (recenzcji) wszystkich 3 powołanych biegłych przez Radę Instytutu do oceny zarzutów nierzetelności cytowania i naruszania praw autorskich w doktoracie wymienionego, - uchwały z dnia [...] czerwca 2024 r. wraz z uzasadnieniem Rady Naukowej dotyczącej głosowania nad unieważnieniem przewodu doktorskiego wymienionego, - pism, które zostały wystosowane do biegłych recenzentów powołanych przez Radę Naukową oraz oceny dysertacji wymienionego we wznowionym przewodzie doktorskim, - protokołów z posiedzenia Rady Naukowej Instytutu, w roku 2023 i 2024 r, na których dyskutowana była sprawa zarzutów co do dysertacji wymienionego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Rada Naukowa odmówiła udostępnienia wymienionych we wniosku dokumentów. Wskazała, że odmowa wynika z przepisów dotyczących ochrony danych osobowych osób, które nie pełnią funkcji publicznych, a taką właśnie osobą jest J.B. Rada Naukowa powołała się na stanowisko Biura Prawnego PAN, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego. Ograniczenie w tym zakresie przewidziano w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.). W myśl tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prywatność osoby, jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przed innym dobrem prawem chronionym - dostępem do informacji publicznej. Rada zaznaczyła również, że I[...] PAN zwrócił się do J.B. o wyrażenie zgody na opublikowanie materiałów z postępowania dotyczącego unieważnienia jego doktoratu, jednak wymieniony odmówił wyrażenia takiej zgody. Skarżący z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c oraz art. 12 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia skanów niezanonimizowanych dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. W związku powyższym, przy badaniu terminowości wniesienia skargi istotnego znaczenia nabiera kwestia doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia albo aktu. Od stwierdzenia, czy doszło do doręczenia zależy ocena skuteczności wniesienia skargi. Przywołany przepis początek biegu terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia skargi, ściśle wiąże z faktem prawidłowego doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. postanowienia NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 949/12; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19; z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1601/18; z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2477/20). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, albo też, że znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej następuje jedynie w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy następuje poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej bądź umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i podmiotowy (adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). W sprawie nie jest kwestionowane, że adresat wniosku - Rada Naukowa Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Instytut [...] PAN jest jednostką naukową Polskiej Akademii Nauk wykonującą zadania publiczne. Do zadań tych, zgodnie z postanowieniami Statutu I[...] PAN, należy m.in. prowadzenie badań i sporządzanie ekspertyz na temat problemów społecznych, politycznych i gospodarczych Polski w kontekście ogólnoeuropejskim; kształcenie i doskonalenie kadr naukowych; rozpowszechnianie wyników badań. Organami Instytutu są: Dyrektor oraz Rada Naukowa. Rada Naukowa sprawuje bieżący nadzór nad działalnością Instytutu, czuwa nad poziomem działalności naukowej Instytutu oraz nad rozwojem jego kadry naukowo-badawczej. Pracami Rady Naukowej kieruje jej Przewodniczący. Nie ulega również wątpliwości, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie przybrała formę decyzji, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 K.p.a. Przy czym zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie elementy przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich (konstytutywnych) elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81; publ. ONSA 1981, nr 2 poz. 91 oraz z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81; publ. OSP 1982, z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Powyższe elementy zawiera decyzja Rady Naukowej z dnia [...] czerwca 2024 r. Z decyzji tej wynika, że została wydana przez Radę Naukową i skierowana do wnioskodawcy – M.W. W decyzji tej rozstrzygnięto o istocie sprawy, tj. o odmowie udostępnienia żądanej informacji (w postaci dokumentów objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r.) z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja ta została podpisana przez osobę reprezentującą organ, tj. przez Przewodniczącego Rady Naukowej. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja została doręczona skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie wiadomości e-mail). Zauważyć w związku z tym należy, że organ wysyłając do skarżącego wiadomość e-mail, w której zawarto zaskarżoną decyzję, nie zadziałał we właściwej formie, albowiem przepisy K.p.a. nie przewidują doręczania decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail). Oznacza to, że decyzja Rady Naukowej z dnia [...] czerwca 2024 r. nie weszła do obrotu prawnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że jakkolwiek postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, to przepisy K.p.a. stosuje się w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, dla której to czynności właściwą formą jest decyzja administracyjna. Wymóg ten wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nadto również z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podziela poglądy orzecznictwa, że wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/21). Stosownie do treści art. 14 § 1a K.p.a., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Zgodnie natomiast z art. 39 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (adres do doręczeń elektronicznych), chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 391 K.p.a. w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych. Z powyższego wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Skan (kopia) decyzji, nieopatrzony podpisem elektronicznym, przesłany na adres e-mail, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a doręczenie go przy użyciu poczty elektronicznej (e-mail) nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016r., sygn. akt II SA/Wa 1509/15). Podkreślić należy, że prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami wywołuje skutki prawne i dopóki akt nie zostanie doręczony w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, dopóty nie wchodzi on do obrotu prawnego. Prawidłowe doręczenie decyzji lub postanowienia to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne tak w stosunku do strony, jak i organu, który akt ten wydał, i dlatego doręczenie to musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa i wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2330/20). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia tej decyzji, a zatem przedwcześnie. Skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest skargą przedwczesną i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (postanowienie NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 662/22). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.