II SA/Wa 2517/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G. C., utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej z Oddziałem Przedszkolnym im. [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Kurator Oświaty otrzymał w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosek Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej z Oddziałem Przedszkolnym im. [...] w [...]. Do wniosku załączono Uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. ww. szkoły. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podjęcie przez Gminę [...] przedmiotowej uchwały jest uzasadnione małą liczbą uczniów oraz wysokimi kosztami utrzymania szkoły (liczba uczniów nie gwarantuje gminie odpowiedniego poziomu subwencji na finansowanie tej jednostki oświatowej). Do klas I-VIII Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza 32 uczniów i 5 dzieci do oddziału przedszkolnego. Gmina podała też, że uczniowie likwidowanej szkoły, w zależności od wyboru rodziców, będą mogli kontynuować naukę w bardzo dobrych warunkach w Szkole Podstawowej w [...] lub Szkole Podstawowej w [...]. Z uwagi na wielkość oddziałów w obu ww. szkołach przeniesienie uczniów ze zlikwidowanej szkoły nie spowoduje zmian w organizacji nauki w tych szkołach. Rada Gminy zadeklarowała też, że zapewni uczniom likwidowanej szkoły dowóz wraz z opieką do Szkoły Podstawowej w [...]. Zaznaczono też, że warunki nauki w Szkole Podstawowej w [...] są znacząco lepsze w porównaniu z warunkami jakie oferuje Szkoła Podstawowa w [...]. W dniu [...] stycznia 2020 r. do Kuratorium Oświaty wpłynęło pismo Wójta Gminy [...] zawiadamiające o poinformowaniu wszystkich rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w [...] o zamiarze jej likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. W tym samym dniu wpłynęło również do organu I instancji pismo Wójta Gminy [...], które zawierało dodatkowe informacje dotyczące likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Do pisma załączono także: – informację Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], świadczącą o braku nieprawidłowości dotyczących stanu sanitarno-higienicznego szkoły, do której będą przeniesieni uczniowie z likwidowanej szkoły, – opinię Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], stwierdzającą spełnienie warunków bezpieczeństwa określonych w przepisach przeciwpożarowych w przedmiotowym budynku, – stanowiska rady rodziców i rady pedagogicznej, wyrażające brak zgody dotyczącej uchwały o zamiarze likwidacji SP w [...], – negatywną opinię Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...]. [...] Kurator Oświaty, w wyniku przeprowadzonego postępowania, podczas którego przeanalizowano dokumentację załączoną do wniosku, a także dokonano wizji lokalnej w SP w [...] i w SP w [...] przez wizytatora Kuratorium Oświaty w obecności przedstawicieli organu prowadzącego szkołę: Wójta i sekretarza Gminy [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., wyraził negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. SP w [...]. Na skutek wniesionego przez Gminę [...] zażalenia Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kurator Oświaty powinien zgromadzić materiał dowodowy pozwalający przeanalizować wszystkie aspekty związane z likwidacją SP w [...], wyjaśnić i ocenić skutki tej likwidacji, a zwłaszcza dokonać oceny w zakresie zagwarantowania uczniom bezpiecznych, równorzędnych z dotychczasowymi albo lepszych warunków dowozu i opieki, a także wskazać konkretne przepisy prawa, na których Kurator Oświaty opiera swoją opinię. Kurator Oświaty, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 89 ust. 3 i 4 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, ponownie negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji SP w [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przeprowadził wizje lokalne w SP w [...] oraz w SP w [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że baza materialna SP w [...] jest wystarczająca do realizacji zadań statutowych, a warunki lokalowe są dostosowane do aktualnych potrzeb szkoły. W ocenie Kuratora Oświaty, planowana likwidacja, a w konsekwencji przeniesienie uczniów ze SP w [...] do SP w [...] spowoduje, że uczniom likwidowanej szkoły nie zostaną zapewnione takie same lub lepsze warunki niezbędne do ich rozwoju. Argumentując swoje stanowisko Kurator Oświaty podał, że uczniowie likwidowanej szkoły osiągają dobre wyniki w nauce (egzaminy zewnętrzne), uczestniczą w rożnych konkursach, akcjach i projektach szkolnych oraz pozaszkolnych, a prognozy demograficzne dla szkoły są korzystne i wskazują na tendencję wzrostową liczby uczniów. Istotnym dla organu I instancji jest również fakt, że nauczyciele likwidowanej szkoły nie mają gwarancji zatrudnienia. Ponadto Kurator Oświaty podał, że w zawiązku z nieprzedstawieniem przez stronę skarżącą żądanych informacji dotyczących organizacji dowozu uczniów po planowanych zmianach, nie mógł dokonać oceny w zakresie zagwarantowania uczniom bezpiecznych, równorzędnych z dotychczasowymi lub lepszych warunków dowozu i opieki. Jednocześnie organ I instancji podniósł, że zamiar likwidacji SP w [...] budzi sprzeciw rodziców i zatrudnionych w niej nauczycieli. Kluczowym dla Kuratora Oświaty jest również fakt, że Gmina nie uzupełniła braku formalnego, tj. nie przedłożyła dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku SP w [...]. W ocenie Kuratora Oświaty, główną przesłanką podjętego przez gminę zamiaru likwidacji SP w [...] jest oszczędność wydatków oświatowych gminy. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...] wniósł o jego uchylenie i wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. SP w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe oraz art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 K.p.a. wskazując, że stanowisko Kuratora Oświaty jest nietrafne, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i wykracza poza granice uznania administracyjnego. Podkreślił, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej - art. 7 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy, a potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Wójt Gminy [...] podkreślił też, że z prognozy demograficznej nie wynika tendencja wzrostowa jeśli chodzi o liczbę dzieci. Dodał też, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe statuuje gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie gwarancje porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Takie warunki zostały zapewnione przez organ prowadzący szkołę dla uczniów likwidowanej szkoły. Gmina zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej w SP w [...]. Zatem uczniowie likwidowanej szkoły będą mieli zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły i przedszkola prowadzonych przez tę samą gminę, a baza lokalowa SP w [...] jest bogatsza niż szkoły likwidowanej. Zakwestionował nadto żądanie przedstawienia właściwej dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku, do którego mają być przeniesieni uczniowie likwidowanej szkoły i uznał je za przekroczenie przepisu art. 76 K.p.a., nie znajdujące usprawiedliwienia w zebranym materiale dowodowym. Podniósł w związku z tym, że do wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. dołączona została opinia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., stwierdzająca spełnienie warunków bezpieczeństwa określonych w przepisach przeciwpożarowych w przedmiotowym budynku. Z kolei za wykraczające poza treść przepisu art. 89 Prawa oświatowego uznał żądania organu I instancji w zakresie przedstawienia dodatkowej dokumentacji związanej z organizacją dowozu uczniów do SP w [...]. Strona skarżąca podniosła też, że prowadzenie zajęć w kilkuosobowych klasach, przy braku kilku roczników oznacza, że kadra pedagogiczna nie może należycie prowadzić procesu dydaktycznego, wychowawczego i opiekuńczego. Uczniowie nie uczą się pracy w grupie, zaburzone jest kształtowanie zdrowej rywalizacji, brakuje możliwości nawiązywania i utrzymywania kontaktów koleżeńskich w grupie rówieśniczej, nie ma możliwości wykształcenia zachowań integracyjnych, co prowadzi do negatywnych postaw socjalizacyjnych uczniów w sytuacji, gdy po ukończeniu szkoły podstawowej znajdą się w dużej grupie uczniowskiej. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 681/18 strona skarżąca podkreśliła jednocześnie, że opinia musi być wynikiem dogłębnej i indywidualnej analizy dokumentacji w aspekcie nie tylko formalnym, lecz przede wszystkim w kwestii zapewnienia uczniom co najmniej równorzędnych warunków nauki (warunki nauki w nowej placówce, liczebność klas, zmianowość, organizacja pracy świetlicy, pomoc psychologiczno-pedagogiczna, zapewnienie bezpiecznego dowozu, możliwość prowadzenia prawidłowego procesu edukacyjnego), dodając, że spełniła ten warunek, ponieważ zapewnia naukę uczniom likwidowanej szkoły w SP w [...], oddalonej od [...] zaledwie 3 km, dowóz dzieci do szkoły będzie odbywał się bezpłatnym transportem organizowanym przez gminę, zsynchronizowanym z godzinami zajęć, co dla niektórych uczniów będzie oznaczało koniec pokonywania drogi pieszo. Uczniowie będą mieli zapewnioną opiekę zarówno w trakcie dowozu, jak też w czasie oczekiwania na dowóz (opieka świetlicowa). Podkreślono też, że infrastruktura SP w [...] jest odpowiednia do zapewnienia równorzędnych warunków nauki uczniom likwidowanej szkoły. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca wskazała, że organ I instancji - przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, naruszył art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny wszystkich okoliczności istotnych dla wydania opinii w sposób wyczerpujący i miarodajny, wskutek czego opinia Kuratora ma charakter arbitralny, zaś art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego. W ocenie Wójta Gminy [...] Kurator Oświaty nie ustalił nadto wszystkich okoliczności istotnych dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. W konsekwencji ww. naruszeń organ I instancji naruszył treść art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, podczas gdy wszechstronna analiza i ocena okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do likwidacji szkoły wymienione w tym przepisie. Skutkiem powyższych uchybień jest naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady prawdy obiektywnej. Minister Edukacji Narodowej, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Minister wyjaśnił, że przy wydawaniu tej opinii kurator oświaty zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator oświaty musi więc odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1, czy art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, zdaniem Ministra, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji szkoły, ponieważ kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. Minister wyjaśnił więc, że w myśl art. 89 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji szkoły podstawowej, jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. W ocenie Ministra, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu do szkoły, czy wydłużony czas pobytu w szkole, a także określenie potrzeby istnienia takiej szkoły w sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w kontekście np. prognoz demograficznych, a powyższą ocenę potwierdzają orzeczenia sądów. Dokonując analizy dokumentów sprawy Minister stwierdził, że obie szkoły, zarówno SP w [...], jak i SP w [...], dysponują bazą lokalowo-dydaktyczną odpowiednią do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla ośmioletniej szkoły podstawowej i podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Choć w zażaleniu strona skarżąca wskazała, że baza lokalowa SP w [...] jest bogatsza od bazy likwidowanej szkoły, to jednak w ocenie Ministra, bogatsza baza lokalowo-dydaktyczna SP w [...] nie daje podstaw do likwidacji SP w [...], która stwarza warunki wystarczające do realizacji swoich statutowych zadań. Minister przeanalizował również kwestię dowozu uczniów SP w [...] po ewentualnej likwidacji tej szkoły. Organ przytoczył stanowisko zawarte w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., że wszystkie uprawnione dzieci ze SP w [...] będą miały zapewniony dowóz wraz z wykwalifikowaną opieką do SP w [...], także dzieci trzy- i cztero-letnie, wobec których gmina nie ma takiego obowiązku. Jednak w ocenie Ministra, dokonanej po porównaniu na mapach odległości pomiędzy miejscem zamieszkania uczniów likwidowanej szkoły, a siedzibą SP w [...], likwidacja SP w [...] spowoduje wydłużenie drogi dla wszystkich uczniów zamieszkałych w obwodzie likwidowanej szkoły i konieczność korzystania z dowozów. Sytuacja ta spowoduje, że koniecznym stanie się zapewnienie opieki świetlicowej uczniom, w konsekwencji wydłuży się czas pobytu dzieci poza domem. Dla Ministra powyższa sytuacja oznacza pogorszenie warunków kształcenia uczniów w stosunku do obecnych. W ocenie organu jest to zmiana szczególnie niekorzystna, z uwagi na fakt, że uczniowie likwidowanej szkoły dotychczas nie korzystali z dowozów, ponieważ szkoła położona była blisko ich miejsca zamieszkania i bezpośrednio po zajęciach uczniowie mogli wrócić do domu bez konieczności oczekiwania na środek transportu. Nadto, wydłużenie drogi dla uczniów likwidowanej szkoły, zdaniem Ministra, pogorszy im dostęp do edukacji, jak też wydłuży czas pobytu poza domem (wcześniejsze powroty do domu wydłużają czas przeznaczony na odpoczynek i oddziaływania wychowawcze rodziny). Odnosząc się do zarzutu, że Kurator Oświaty nietrafnie przyjął, by liczba urodzeń dzieci w obwodzie SP w [...]wskazywała na tendencję wzrostową liczby uczniów, Minister wskazał, że Kurator Oświaty w swoim postanowieniu przytoczył dane z rejestru ewidencji ludności Urzędu Gminy [...] dotyczące liczby urodzeń dzieci w obwodzie Szkoły w [...] w latach 2013-2018. Dane te, zdaniem Ministra, wskazują, że liczba urodzeń w obwodzie ww. szkoły, choć stabilna, nie ma wyraźnego trendu. Z drugiej strony zaś, choć stwierdzenie organu I instancji, że prognozy dla SP w [...] wskazują na tendencję wzrostową liczby uczniów jest zbyt daleko posunięte, to niewątpliwie można stwierdzić, że liczba urodzeń w latach 2016-2018 jest wyższa niż liczba urodzeń w latach 2013-2015. Zatem, w ocenie Ministra, decyzja o likwidacji szkoły jest co najmniej przedwczesna, a stabilna sytuacja demograficzna SP w [...] nie jest wskazaniem do jej likwidacji. Odnosząc się do aspektu ekonomicznego likwidacji SP w [...], przytaczając konkretne liczby subwencji i wydatków oświatowych Gminy [...] Minister podkreślił, że dochody bieżące ogółem gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty, nadto, z budżetu państwa do takich gmin, jak Gmina [...], przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. Minister dodał też, że subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy. Minister nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Kuratora Oświaty, że organ ten nie mógł stwierdzić "faktu zachowania odpowiednich standardów i wymagań bezpieczeństwa przeciwpożarowego", czemu przeczy znajdujące się w aktach sprawy pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2020 r. potwierdzające spełnienie warunków bezpieczeństwa określonych w przepisach przeciwpożarowych w budynkach SP w [...] i SP w [...]. Minister wskazał w konkluzji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przeanalizować wszystkie aspekty związane z likwidacją SP w [...], wyjaśnić i ocenić skutki tej likwidacji, w tym dokonać oceny w zakresie zagwarantowania dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków dowozu i opieki. Brak dokonania przez organ I instancji oceny organizacji dowozu uczniów SP w [...], został zaś naprawiony i przeanalizowany w uzasadnieniu do niniejszego postanowienia. W skardze na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, podczas gdy wszechstronna analiza i ocena okoliczności faktycznych sprawy z uwzględnieniem również tych, o których mowa w treści art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (zapewnienie transportu do szkoły, zapewnienie dzieciom właściwych warunków nauki, wychowania) wskazują, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do likwidacji szkoły wymienione w tym przepisie, – art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 89 ust. 3 tej ustawy poprzez przekroczenie uprawnień organu, co do kryteriów oceny wniosku organu prowadzącego w sprawie likwidacji placówki oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym organowi w toku sprawy, – art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy negatywnej opinii Kuratora Oświaty, – art. 10 ustawy Prawo oświatowe poprzez przekroczenie kompetencji w zakresie wydawania opinii; 2. postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez Ministra do wszystkich zarzutów Gminy podniesionych w zażaleniu, dotyczących kształcenia i wychowania dzieci ze szkoły w [...] w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych, wskutek czego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzająca go opinia Kuratora mają charakter arbitralny, – art. 6 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i oparcie rozstrzygnięcia nie na przepisach prawa, ale na subiektywnym poglądzie i nieostrym pojęciu szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa, – art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego, błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego poprzez pominięcie faktu, że za likwidacją szkoły przemawia dobro ucznia i perspektywy demograficzne, pominięcie argumentacji organu prowadzącego dotyczącej kosztów utrzymania placówki, skutkujące wydaniem postanowienia naruszającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przez nieuwzględnienie między innymi tego, że likwidacja SP w [...] oraz stworzenie uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w SP w [...] doprowadzi do rozszerzenia oferty edukacyjnej dla dzieci i jest wskazaną i celową dla prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego dzieci oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy [...] podkreślił, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że przepis art. 89 ustawy Prawo oświatowe narzuca na organ prowadzący szkołę obowiązek zapewnienia kontynuowania nauki uczniom likwidowanej szkoły, co należy rozumieć jako stworzenie organizacyjnych warunków przyjęcia dzieci lub młodzieży likwidowanej szkoły do innej szkoły, a więc gwarantuje możliwość kontynuowania nauki, ale nie narzuca zagwarantowania porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu nie oceniono skutków likwidacji SP w [...] w kontekście zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, dostępności edukacji w SP w [...] na poziomie nie gorszym niż w likwidowanej szkole, a co najmniej równorzędnych warunków nauki, natomiast negatywna opinia została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Strona skarżąca podkreśliła nadto, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, a kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. Pełnomocnik Ministra Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że zaskarżona opinia organu mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie narusza art. 10, art. 51 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 3, oraz art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Dalej pełnomocnik Ministra podniósł, że nawet jeżeli gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 ust. 1 i art. 39 ust.3 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to ani na Kuratora Oświaty, ani na Ministra, działających w granicach uznania administracyjnego, obowiązku wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Taka interpretacja przepisu art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych w dziedzinie oświaty. Pełnomocnik organu dodał nadto, że nie kwestionując samodzielności gminy do realizacji zadań własnych, należy jednak zwrócić uwagę, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i doznaje ograniczeń określonych przepisami prawa, w tym przypadku przepisami ustawy Prawo oświatowe. Pełnomocnik organu zwrócił też uwagę, że poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych nie są jednolite. Przeważa jednak pogląd, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w związku z tym opinia kuratora nie dotyczy tylko legalności działań podejmowanych przez organ prowadzący szkołę. W obszernym piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r., stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, strona skarżąca podtrzymała argumentację w zakresie uznania opinii kuratora oświaty za środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego. Nadto strona skarżąca potwierdziła swoje stanowisko w zakresie konieczności respektowania przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa, w tym brak możliwości kierowania się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikające z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1, w szczególności brakiem możliwości kierowania się argumentami natury celowościowej, czy słusznościowej, związanymi z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji publicznej szkoły określa art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Gmina [...] spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, bowiem zapewniła uczniom likwidowanej SP w [...] możliwość kontynuowania nauki w SP w [...], przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej Szkoły, jak również zawiadomiła o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie. Pomimo tego, [...] Kurator Oświaty postanowił wydać opinię negatywną w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...], a jego stanowisko zostało przez Ministra uznane za prawidłowe. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji SP w [...] i SP w [...], systemów nauki w tych placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności. W realiach kontrolowanej sprawy istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21- publ. CBOSA). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa. Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał Konstytucyjny również podkreślił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Wydanie negatywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że negatywna opinia w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...] została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, względami innymi aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina [...] wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym z likwidowanej SP w [...], w tym bezpłatny transport zgodnie z art. 39 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły. Za przekonujące należy uznać także wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w SP w [...] są lepsze, niż w przeznaczonej do likwidacji SP w [...], co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Okoliczność, że baza lokalowo-dydaktyczna SP w [...] jest bogatsza od bazy likwidowanej szkoły potwierdził także Minister w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Ministra, nie daje to jednak podstaw do likwidacji SP w [...], która stwarza warunki wystarczające do realizacji swoich statutowych zadań. Powyższe wskazuje na to, że negatywna opinia organów obu instancji w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...] została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje przede wszystkim, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej, co do zamiaru likwidacji szkoły. Organy obu instancji nie wykazały również, czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina [...], decydując się na likwidację SP w [...]. Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, argumenty wywiedzione przez Ministra na poparcie negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty nie są przekonywujące. Przede wszystkim nie sposób podzielić stanowiska Ministra, że z uwagi na stabilną sytuację demograficzną SP w [...] decyzja o jej likwidacji jest co najmniej przedwczesna. Minister sam bowiem przyznał, że liczba urodzeń w obwodzie tej szkoły nie ma wyraźnego trendu wzrostowego, a według przestawionych danych demograficznych liczba uczniów w SP w [...] w kolejnych trzech latach szkolnych będzie niższa w porównaniu z rokiem szkolnym 2019/2020. Prognozy Ministra co do stabilnej liczby uczniów w przyszłych latach obarczone są nadto zasadniczą wadą, gdyż nie opierają się na deklaracji żadnego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do SP w [...]. Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów obu instancji, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina [...] zobowiązała się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych uciążliwości spowodowanych przewozem uczniów (wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem, pogorszenie warunków nauki, skrócenie czasu przeznaczonego na odpoczynek i oddziaływanie wychowawcze rodziny) uznać trzeba na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe. W konsekwencji, uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji SP w [...], zapadły z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie [...] Kurator Oświaty uwzględni zaprezentowaną przez Sąd oceną prawną i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.