II SA/Wa 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w zakresie, w jakim dotyczą one rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w zakresie opisanym w pkt 1, nie podlega wykonaniu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 k.p.a. oraz art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]: stwierdził nieważność decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. i cofnął uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przyznane tą decyzją D. S.; oraz orzekł wobec D. S. zwrot pobranego nienależnego równoważnika pieniężnego w wysokości 640 zł do kasy Zakładu Karnego Nr [...] w G. w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja się uprawomocni. Na skutek złożonego przez D. S. odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], jako pozostająca w oczywistej sprzeczności z treścią art. 178 ust. 1 ww. ustawy, została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, w związku z czym należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 181 ust. 1 powołanego aktu, w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego należało wydać decyzję o jego zwrocie. Na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej D. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 970/11) uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie leży w jego kognicji i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a") odrzucił skargę. W uzasadnieniu swego postanowienia, Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., ocena legalności przedmiotowej decyzji nie leży już w kompetencjach sądu administracyjnego, gdyż przedmiotowa sprawa nie została wymieniona w art. 218 w/w ustawy, w którym to przepisie ustawodawca określił katalog spraw rozstrzyganych przez organ w formie decyzji, od których stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd zauważył, że wymieniona wyżej kategoria spraw nie została także objęta normą art. 219 ust.1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie jest ona rozstrzygana w formie rozkazu personalnego. Odnosząc się z kolei do art. 217 w/w ustawy Sąd wskazał, że przepis ten zawiera katalog spraw ze stosunku służbowego rozstrzyganych przez przełożonego w formie pisemnej. Do grupy tej zaliczono m. in. sprawy dotyczące ustalania uposażenia, przyznawania świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Jeżeli więc sprawa dotycząca kwestii przyznania funkcjonariuszowi tej Służby równoważnika z tytułu braku mieszkania należy do wskazanej kategorii, załatwienie jej następuje w określonej w powołanym wyżej przepisie formie. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro na gruncie powoływanego wyżej aktu przepisem ustalającym generalną właściwość sądów w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 w/w aktu, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd ten jest właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej prawa strony do równoważnika pieniężnego, którego dotyczy omawiana sprawa. Sąd ten będzie zatem także właściwy do rozstrzygnięcia o kwestiach pobocznych związanych ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji jak chociażby zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. odrzucił powyższą skargę przyjmując, że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skargę na to postanowienie wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej (zwany dalej także "Dyrektorem Generalny"), który zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię, to jest art. 218 ust. 1, art. 219 ust.1 i 2, art. 220 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" a w szczególności art. 178 i art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Dyrektor Generalny wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Kasator aprobował wprawdzie twierdzenie, że co do zasady sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej, ale podnosił, że dokonana przez Sąd I instancji analiza art. 217, 218 i 219, pomija kwestię, że formę podejmowanych rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego, regulują nie tylko przepisy zamieszczone w rozdziale 20 ustawy o Służbie Więziennej. Z przepisów art. 172, 175, 181 ust. 1, 182 ust. 6, 187, 188 ust. 1 - 3, 190, 192 (rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej) wynika zaś wprost, że sprawy przydzielania (także odmowy) oraz opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych, a także zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych równoważników pieniężnych, również są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych. Wprawdzie inne przepisy rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej, regulujące uprawnienia funkcjonariuszy w sprawie przyznania lub odmowy przyznania równoważników pieniężnych z tytułu braku mieszkania (art. 178 - 180), za remont lokalu mieszkalnego lub domu ( art. 182 ust. 1-5), przyznanie zwrotu kosztów dojazdu (art. 183), przyznania pomocy finansowej (art. 184 – 186), nie regulują formy załatwiania tych spraw, to jednak w przypadku przyznania lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz zwrotu tej pomocy, formę załatwienia w/w spraw regulują akty wykonawcze do ustawy o Służbie Więziennej, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służb Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986). Organ stwierdził przy tym, że w art. 192 ustawy o Służbie Więziennej wskazano, że decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z 18 rozdziału powoływanego aktu wydają wymienione w tym przepisie organy. Dlatego też, pomimo zapisu art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, sprawa dotycząca kwestii równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 178 i art. 181 ustawy o Służbie Więziennej, jest sprawą administracyjnoprawną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 84/12) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w jakiej dotyczy ono odrzucenia skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważył, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523), która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., w nieco odmienny, niż poprzednio sposób, reguluje kwestię sposobu orzekania w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących ich potrzeb mieszkaniowych, odstępując od zasady, że każde w tym przedmiocie rozstrzygnięcie musi mieć formę decyzji administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym poszczególne rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały uregulowane w różny sposób. I tak, o ile nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej, zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, o tyle cofnięcie uprawnienia do otrzymywania tego świadczenia oraz o rozstrzyganie o zwrocie pobranego nienależnie równoważnika pieniężnego następuje decyzją administracyjną. Wynika to z analizy przepisów ustawy o Służbie Więziennej, a zwłaszcza przepisów Rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" oraz Rozdziału 20 ustawy, zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". I tak z rozdziału poświęconego "mieszkaniom funkcjonariuszy" wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Natomiast w rozdziale 20 ustawy poświęconym "rozpatrywaniu sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Jednocześnie w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wyżej przedstawione argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazały przyjąć, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w G., pod rządami nowej ustawy, nie mógł w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnąć o przyznaniu D. S. równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Takie bowiem rozstrzygnięcie nastąpić mogło jedynie – zgodnie z art. 217 ust. 1 w/w aktu – w formie pisemnej. Sąd I instancji zatem słusznie uznał brak swojej kognicji w zakresie rozpoznania skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego w części, w jakiej organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. i dlatego zasadnie odrzucił złożoną przez skarżącą skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w punkcie 1, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. przyznającej D. S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kwestia zwrotu nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku mieszkania, uregulowanego w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, przedstawia się inaczej, gdyż – po myśli art. 181 ust. 1 w/w ustawy – w sytuacji gdy równoważnik pieniężny został pobrany nienależnie, orzeczenie w przedmiocie jego zwrotu następuje decyzją administracyjną. Analogiczne rozwiązanie – jak wyżej wskazano – zostało przez ustawodawcę przewidziane w przypadku orzekania przez organ w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono (wśród spraw dotyczących świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej) rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że skarżąca D. S. była uprawniona wnieść skargę od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego, na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które polega na ustaleniu czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i może nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie jednoznacznie ustalone, że decyzja jest obarczona jedną z wad z art. 56 § 1 k.p.a. Wśród wad wymienionych w w/w przepisie (§1 pkt 2) ustawodawca wymienił wadę rażącego naruszenie prawa. Nie wdając się w szersze rozważania na ten temat skonstatować należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W konsekwencji w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dodać przy tym trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego. Organ nie posiada uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie nieważnościowe nie może zastępować lub powtarzać postępowania odwoławczego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania nieważnościowego organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym. Powyższe rozważania, a zwłaszcza ostatni ich fragment prowadzą w szczególności do wniosku, że w postępowaniu nieważnościowym, jako trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, niedopuszczalne jest rozpatrywanie sprawy co do istoty, gdyż te zastrzeżone jest do postępowania zwykłego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, jak i Dyrektor Generalny Służby Więziennej orzekli wobec skarżącej także o zwrocie pobranego nienależnie równoważnika pieniężnego w wysokości 640 zł, a więc orzekli co do istoty w sprawie, która nie była objęta postępowaniem nieważnościowym i w związku z tym należało ją rozpoznać w trybie zwykłym. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego i to co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze, w stosunku do skarżącej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwrocie pobranego nienależnego równoważnika pieniężnego (którą to decyzję, w tej części, Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy) mimo, iż w sprawie tej nigdy nie wszczęto postępowania administracyjnego. Z zawiadomienia organu I instancji, tj. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika bowiem jednoznacznie, że skarżącą poinformowano jedynie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora zakładu karnego z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a nie o jego zwrocie jako świadczenia nienależnie pobranego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady określonej w art. 10 k.p.a., należy traktować jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza gdy spowodowało istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 40). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie do takiego rażącego naruszenia procedury doszło albowiem zarówno w postępowaniu pierwszoinstatncyjnym, jak i postępowaniu odwoławczym, skarżąca nie została skutecznie powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu, zdaniem organów, nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, a zatem w istotny sposób ograniczono jej uprawnienia jako strony postępowania. Po drugie, i jednocześnie najistotniejsze, w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, które – jak już wskazano wcześniej – nie polega na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy ale na ustaleniu czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., orzeczono co do istoty sprawy tj. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia i tym samym rażąco naruszono procedury postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany orzec, zgodnie z art. 145 pkt 2 p.p.s.a., że treść zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2011 r., w zakresie, w jakim dotyczą one rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanego przepisu 156 §1 k.p.a., a charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzje te nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organy praworządnego państwa, a w konsekwencji, podlegają one stwierdzeniu nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd dodatkowo zwraca dodatkowo uwagę na fakt, że wydając zaskarżone decyzje o "cofnięciu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania" organy wydały decyzję administracyjną o zwrocie pobranego nienależnego równoważnika nie czekając na rozstrzygnięcie tej kwestii przez właściwy merytorycznie sąd. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 r., w takim przypadku, tj. sporu pomiędzy stronami, zainteresowanej stronie służy prawo do ochrony swoich praw przed sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy, co wynika z przytoczonej analizy prawnej przytoczonych przepisów oraz właściwości sądów powszechnych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone organy nie tylko pozbawiły stronę konstytucyjnego prawa do ochrony jej interesów przez niezawisły Sąd, ale wydały decyzje o zwrocie świadczenia bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie prawa do takiego świadczenia przez właściwy in meriti Sąd. Choć wykracza to poza granice rozpoznania niniejszej sprawy, to ze względu na treść omawianego postanowienia NSA w sprawie OSK 84/12 w aspekcie ustaleń dotyczących właściwości sądów z zakresu prawa pracy w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, wydaje się zasadnym zwrócenie uwagi także na to, że przy ewentualnym dalszym prowadzeniu sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, organ winien rozważyć celowość zastosowania instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 pkt 4) k.p.a. albowiem rozstrzygnięcie tej sprawy zależne będzie - co do zasady - od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii przysługującego stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.