II SA/Wa 2561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej R. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwanego dalej: "Szefem KAS") z dnia [...] września 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem Izby") przedstawił R. S. (zwanej dalej: "Skarżącą") propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 31 maja 2017 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie przyjmuje propozycji zatrudnienia, a następnie wystąpiła z pozwem do sądu pracy o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach służby i uposażenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] odmówił odrzucenia pozwu i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu podniesiono, że otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji pracy, jest w istocie aktem zwalniającym danego funkcjonariusza ze służby, natomiast stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym, zaś decyzje o nawiązaniu, rozwiązaniu i wygaśnięciu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest przekazanie sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Izby z uwagi na fakt, że w stosunku do powódki nie została wydana decyzja o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], Dyrektor Izby – opierając się na przepisie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu Skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"), ponosząc przy tym, że stosunek służbowy Skarżącej wygasł z uwagi na złożenie przez nią oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 1 pkt 2), zaś wygaśnięcie to należy traktować jak zwolnienie ze służby ze skutkiem ex lege (art. 170 ust. 3). Organ wyjaśnił jednocześnie, że ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby (art. 169 ust. 4), natomiast świadomie wykluczył możliwość wydawania odrębnej decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji uprzedniego wystąpienia ex lege skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z uwagi na nieprzyjęcie przez funkcjonariusza nowych warunków zatrudnienia lub nowych warunków pełnienia służby. W ocenie Dyrektora Izby, konstrukcja przyjęta przez ustawodawcę w art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, utożsamiająca skutki wygaśnięcia stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, jest unormowaniem regulującym w sposób kompletny sytuację prawną funkcjonariusza i nie przewiduje ona możliwości wydania dodatkowego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 13 sierpnia 2019 r., Szef KAS wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2019 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko, że w sprawie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, co oznacza, że tryb administracyjny nie ma w niej zastosowania. To zaś w ocenie Szefa KAS sprawia, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego (w oparciu o przepisy k.p.a.) zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu Skarżącej ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] września 2019 r. Skarżąca wniosła o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby, zarzucając naruszenie: 1) 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Izby o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby wobec niezasadnego uznania, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia Skarżącej – funkcjonariusza celnego – ze służby w postaci braku podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy organy administracji były zobligowane z urzędu do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w formie decyzji administracyjnej, której podstawę materialnoprawną stanowią przepisy art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 505 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o KAS"); 2) art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, dokonaną wbrew zasadzie prokonstytucyjnej wykładni przepisów i niezasadne przyjęcie, że ustawodawca me przewidział formy decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stosunek służby funkcjonariusza celnego wygasa w wyniku nieprzyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia, podczas gdy wygaśnięcie stosunku służbowego – będącego stosunkiem administracyjnoprawnym – jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby i w konsekwencji wymaga stwierdzenia w formie decyzji administracyjnej, w szczególności, iż ze względu na administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza służby celnej wyłącznie wydanie decyzji administracyjnej otwiera drogę odwoławczą i umożliwia poddanie merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej prawidłowość działania organu administracji publicznej (prawo do sądu). W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca otrzymała pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, której nie przyjęła. W konsekwencji, stosownie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 2) ustawy wprowadzającej, jej stosunek służbowy wygasł. Następnie wystąpiła z wnioskiem (pozwem) o wydanie decyzji administracyjnej, która w jej ocenie miałaby być decyzją o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby i Szefa KAS, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia tego, czy odmowa przyjęcia przez Skarżącą propozycji zatrudnienia, w następstwie której jej stosunek służbowy wygasł, powodowała ex lege skutek w postaci zwolnienia ze służby i nie wymagała jakiegokolwiek działania władczego, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi to Skarżąca, organ winien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie jej stosunku służbowego (zwolnienia ze służby). Wskazać należy, że powyższa kwestia stała się przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej, w tym jej przepisu art. 170 ust. 3, wypowiedział się w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17, że traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji lub odmową jej przyjęcia i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko oraz uznaje je za adekwatne do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego wobec złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, czemu organ nie przeczy. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Poglądy te znalazły w końcu aprobatę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jedno z tych rozwiązań polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Reasumując powyższe wywody wskazać należy, że w przypadku odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji zatrudnienia, organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd uznał, że nie mogą się one ostać w porządku prawnym. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9; wyroki NSA: z dnia 7 lutego 20114 r. o sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1635/14). Wobec tego, że Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącej – co zostało wyżej szczegółowo wyjaśnione – przyjąć w konsekwencji należało, że działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby będzie obowiązany załatwić wniosek (pozew) Skarżącej z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł, w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.