II SA/Wa 2571/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji Miasto Obywatelskie [...] na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na rzecz Fundacji Miasto Obywatelskie [...] kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor Narodowego Instytutu Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (zwany dalej Dyrektorem/Organem) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. Fundacji [...] (zwanej dalej Wnioskodawcą/ Fundacją/Skarżącą) odmówił udostępnienia informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2021 r Fundacja złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej z zakresu: 1) W przypadku ilu wniosków złożonych w priorytecie 3 PROO 2021 zgłoszony został konflikt interesów? Ile z tych zgłoszeń dotyczyło wniosków, które uzyskały dofinansowanie? i czy w przypadku Fundacji został zgłoszony konflikt, 2) Ilości wniosków przypadających na jednego oceniającego z wyszczególnieniem liczby wniosków przekazanych do oceny eksperta, ile z tych wniosków zostało zakwalifikowanych do realizacji, ile z ocenianych wniosków zostało umieszczone na liście rezerwowej, ile zostało odrzuconych, 3) Informacji dotyczącej wniosków zakwalifikowanych do realizacji - w ilu przypadkach powtarzają się dane osób oceniających, zarówno w odniesieniu do oceny podstawowej, jak i dodatkowego, trzeciego eksperta, 4) Informacji dotyczącej wniosków [...] - w ilu przypadkach są to ci sami oceniający, 5) Udostępnienia wszystkich zakwalifikowanych do realizacji wniosków wraz z kartami ocen merytorycznych tj. dwóch ekspertów oraz trzeciego oceniającego. Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. Organ wyjaśnił, że nie gromadzi zestawień, o które wnosi Skarżąca i w związku z tym konieczne jest wskazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Ponadto wskazał, że wnioski zakwalifikowane do realizacji nie stanowią informacji publicznej, jako że nie zostały zawarte w oparciu o nie umowy a udostępnieniu podlegają tylko wnioski tych organizacji, z którymi Dyrektor ma podpisane umowy dotacyjne. Odnosząc się do pisma Dyrektora, Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wezwała do wydania decyzji odmownej. Jej zdaniem żądane informacje objęte zakresem wniosku nie stanowią informacji przetworzonej a informację prostą i w związku z tym nie będzie uzasadniać szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zaskarżoną decyzją odmówiono Skarżącej Fundacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie opisanym w piśmie Fundacji z dnia [...] czerwca 2021 r. Organ wskazał, że dokonał oceny, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, następnie czy jest ona informacją publiczną przetworzoną oraz, czy Wnioskodawca wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał, że dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Uznał, że ilość dokumentów wymagających analizy oraz konieczność poświęcenia czasu pracy pozwala uznać, że żądna informacja jest informacją publiczną przetworzoną. W związku z tym wezwał Fundację do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Zdaniem Organu przedstawione przez Funduję okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Podniósl, że Wnioskodawca nie wskazuje też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, a co za tym idzie - nie można przyjąć, że istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.), poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną.  Zdaniem Fundacji Organ niewłaściwie ustalił zakres koniecznych prac związanych z udostępnieniem żądanej informacji. Tym samym Organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem decyzja Organu jest wadliwa, bowiem wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej, a nie przetworzonej. Wobec tego skarga jest uzasadniona i konieczna, w związku z czym wniosła jak w petitum. Wobec powyższego wnosiła o: • uchylenie decyzji • zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku w całości; • zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał stanowisko jak w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych powodów niż wskazane w skardze, ponieważ sporna informacja, której Skarżąca zażądała we wniosku z dnia 4 czerwca 2021 r. – nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a."). Sąd nie uwzględnił wniosku Organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia a to z uwagi na treść art. 52 § 3 P.p.s.a. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W tym stanie rzeczy Fundacja mogła wystąpić ze skargą bezpośrednio do Sądu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Przepis ten, określający przedmiot u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., określającym z kolei podmioty zobowiązane do udzielenia informacji w trybie tej ustawy, w rzeczywistości łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. Z tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponującej element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18). Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17). Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej. W świetle powyższego do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć w powołanej informacji dotyczących wniosków złożonych w priorytecie 3 PROO 2021. Takie dokumenty nie są dokumentem urzędowym pochodzącym od organu zobligowanego do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz dokumentem wyrażającym opinię ekspertów, mającym charakter wewnętrzny. Jest więc zatem dokumentem niestanowiącym informacji publicznej. W świetle powyższego, w związku z przyjęciem przez Sąd, że informacja ta w ogóle nie stanowi informacji publicznej, zbędne stało się odnoszenie do dokonanej przez Organ kwalifikacji, ani do zarzutów skargi w tej kwestii. Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, gdy dana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, lecz powinien tylko poinformować o tym wnioskodawcę na piśmie. W ocenie Sądu taka wada tej decyzji w omawianym stanie faktycznym wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji, i zobowiązania Organu do ponownego rozpoznania sprawy poprzez poinformowanie na piśmie, Skarżącej, iż z powodowa wskazanych wyżej organ nie udostępnia informacji. Stanowisko analogiczne było wielokrotnie prezentowane w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 83/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2016r. sygn. akt II SAB/Kr 135/16 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Stanowisko to wypływa przede wszystkim z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tylko wówczas, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji. Ww. przepis ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 314). Warto podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że wewnętrzna korespondencja urzędowa, o której mowa w ww. wniosku Skarżącej, nie stanowi informacji publicznej, ale dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne". Dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Korespondencja wewnętrzna nie jest informacją publiczną nawet, jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet, jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 666/12; 31 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 2770/13; 18 września 2014r. sygn. akt I OSK 3073/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie którym korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11; 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10 - dostępne na www.nsa.gov.pl). Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ww. ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. postanowienie WSA w Warszawie z 16 marca 2004r. sygn. akt II SAB/Wa 2/04 - dostępny na www.nsa.gov.pl). Żądanie zatem przez Skarżącą udostępnienia faktycznie dokumentacji wewnątrzurzędowej nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie dotyczy dokumentu urzędowego, lecz materiału, któremu brak cech oficjalności (dokument wewnętrzny). Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni wyżej przedstawioną argumentację Sądu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..