II SA/Wa 2618/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę E.N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] wrzenia 2019 r. (nr [...]) o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej z dnia 16 sierpnia 2019 r. od pism Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] i z [...] sierpnia 2019 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"), złożył E.N. - młodszemu ekspertowi Służby Celnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 31 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy, w dniu [...] czerwca 2017 r otrzymała zakres czynności na nowym stanowisku. E.N. w dniu 25 lipca 2019 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z "wezwaniem do wydania aneksu do aktu mianowania". Skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], mógł przedłożyć jej wyłącznie propozycję dalszej służby, co jednoznacznie wynika z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (o czym świadczy zwrot : "odpowiednio"). Skarżąca dodała, że stanowisko starszego eksperta skarbowego oraz zadania i czynności, które zostały jej powierzone ("rozpoznawanie i zapobieganie czynom zabronionym, w szczególności w odniesieniu do egzekwowania zakazów i ograniczeń pozataryfowych oraz środków polityki handlowej") mieszczą się w katalogu zadań, które mogą wykonywać tylko funkcjonariusze (art. 2 ust. 1 pkt 14 i art. 2 ust. 4 ustawy o KAS). E.N. stwierdziła, że otrzymany zakres czynności "powiela" § 48 Regulaminu Organizacyjnego Izby Administracji Skarbowej w [...], który odnosił się do funkcjonariuszy, nie zaś pracowników. Skarżąca podniosła, że z przepisu art. 171 ustawy wprowadzającej wynika, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek (pracy lub służby) przekształca się odpowiednio w stosunek pracy lub służby na podstawie umowy o pracę (aktu mianowania). Z tych wszystkich powodów, zdaniem skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany był złożyć jej propozycję służby i stosowny akt mianowania. E.N. dodała, że propozycja pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną, (art. 169 ust. 4 - 6 Przepisów wprowadzających), natomiast propozycja pracy już nie, co świadczy o nierównym potraktowaniu funkcjonariuszy KAS i jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32), art. 60 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (prawo do sądowego dochodzenia naruszonych wolności lub praw). Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 31 maja 2017 r. przyjęła propozycję zatrudnienia ponieważ została do tego "zmuszona". W przeciwnym wypadku z dniem [...] sierpnia 2017 r. zostałaby zwolniona ze służby. Dalej stwierdziła, że to oświadczenie jest dotknięte wadami prawnymi, o których mowa w art. 87 i art. 88 k.c., o czym świadczy fakt, że dotychczas nie otrzymała umowy o pracę, mimo że taką propozycję otrzymała w piśmie z [...] maja 2017 r. Odnosząc się do stanowiska organu, w myśl którego przekształcenie nastąpiło z mocy prawa, w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania odrębnej decyzji administracyjnej, skarżąca stwierdziła, że w takim przypadku z mocy prawa zakończyłby się stosunek służby, a rozpoczął stosunek pracy. Wiązałoby się to z wydaniem świadectwa służby. E.N podała, że nie otrzymała dotychczas takiego świadectwa, co potwierdza, że Dyrektor IAS uznał, że w dalszym ciągu skarżąca jest funkcjonariuszem, któremu do chwili obecnej nie wydal aneksu do aktu mianowania. W konkluzji skarżąca wniosła o : sprostowanie propozycji określającej warunki zatrudnienia, wydanie aneksu do aktu mianowania, naliczenia dodatku za wieloletnią służbę za 2019 r. oraz naliczenie urlopu dodatkowego za 2018 r. oraz 2019 r. W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. poinformował E.N., że "odmawia" wydania aneks do aktu mianowania. Organ podał, że w świetle przepisu art. 171 ustawy, nie ma podstaw do przyjęcia, że dotychczasowy funkcjonariusz może otrzymać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Na skutek przyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (która zawiera wszystkie obligatoryjne elementy umowy o pracę o których mowa w art. 29 Kodeksu pracy), z dniem określonym w tej propozycji, jej stosunek służbowy (na podstawie mianowania) przekształcił się w stosunek pracy (na podstawie umowy o pracę). Tę propozycję zatrudnienia należy traktować więc jako akt prawny równoważny z umową o pracę (...)". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dodał, że NSA w uchwale 7 sędziów z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o zakończeniu tego stosunku służbowego. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącą, że jej wniosek o naliczenie dodatkowego urlopu wypoczynkowego (art. 216 ust. 4 ustawy o KAS) za lata 2018-2019 r. nie może być "rozpatrzony pozytywnie", ponieważ od [...] czerwca 2017 r. jest ona członkiem korpusu służby cywilnej, do którego odnoszą się przepisy ustawy o służbie cywilnej, a nie przepisy ustawy o KAS. Stosownie do art. 174 ust. 3 pkt 1a przepisów wprowadzających ustawę o KAS, skarżąca zachowała prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego jedynie za rok 2017. E.N. w piśmie z dnia 16 sierpnia 2019 r. zatytułowanym "odwołanie od wezwania do wydania aneksu do aktu mianowania" wyjaśniła, że zaskarża "pismo wyjaśniające" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. "uzupełnione" pismem z [...] sierpnia 2019 r., zarzucając organowi naruszenie: art. 32, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez niezłożenie jej propozycji, która uwzględniałaby jej kwalifikacje, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.(naruszenie zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania, niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy), art. 39 k.p.a. (przez doręczenie pisma bez pokwitowania odbioru), art. 87 i art. 88 k.c. przez "stosowanie groźby materialnej", art. 11 k.p. przez "złamanie zasady dobrowolności stosunku pracy". W uzasadnieniu skarżąca podniosła m. in., że akt mianowania charakteryzuje się "większym stopniem stabilizacji" niż umowa o pracę. Przekształcenie stosunku służby na podstawie mianowania w stosunek "pracowniczy" na podstawie umowy o pracę, wymaga zgody dotychczasowego funkcjonariusza. E.N. podkreśliła, że takiej zgody nigdy nie udzieliła. Odwołująca się dodała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powinien w pierwszej kolejności uzyskać jej zgodę na przekształcenie stosunku pracy z mianowania w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, następnie złożyć jej propozycję pracy na podstawie umowy o pracę, zakończyć stosunek służby wydając świadectwo służby, a następnie przedłożyć umowy o pracę. Takiego "trybu" organ nie zastosował. Z tych powodów zasadne jest uchylenie w całości "decyzji" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz "sprostowanie propozycji pracy i wydanie aneksy do mianowania" Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] sierpnia 2019 r. "uzupełnionego pismem" z dnia [...] sierpnia 2019 r. Organ podniósł, że pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] i [...] sierpnia 2019 r. mają charakter informacyjny, nie konkretyzują praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie stanowią władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy. Szef KAS w uzasadnieniu postanowienia przytoczył przepisy art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ podniósł, że w świetle art. 276 ustawy o KAS, jest obowiązany do wydania decyzji w sprawach dotyczących przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, a także zwolnienia ze służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej podał, że NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn.. akt I OPS 1/19 przyjął, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji o zakończeniu stosunku służbowego. To przekształcenie nie zamyka skarżącej prawa do dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Jeśli bowiem w wyniku przyjęcia złożonej propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub w służbie stałej w stosunek pracy, to funkcjonariusz będzie mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Sąd powszechny właściwy będzie również w sprawie dotyczącej roszczeń związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy (urlop, dodatek). E.N. w skardze złożonej na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] wrzenia 2019 r. przedstawia swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w piśmie z 16 sierpnia 2019 r. Skarżąca podkreśliła m. in., że stosunek służbowy cechuje się stabilnością oraz że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany był złożyć jej propozycję służby i stosowny akt mianowania. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone przez E.N. postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy dodać, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych (np. gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia) oraz podmiotowych (wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że ustalenie przez organ, że wniesiono środek zaskarżenia od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ II instancji obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 704/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1977/18). Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie, zainicjowanej skargą E.N. na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy Szef KAS miał obowiązek wydania skarżącej decyzji administracyjnej albo wydania aneksu do aktu mianowania. Taka ocena byłaby dopuszczalna wyłącznie w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu w sprawie ustalenia stosunku służbowego funkcjonariusza bądź skargą na postanowienie o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie takiej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Z powołanej uchwały NSA wynika, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, kiedy dochodzi do przekształcenia stosunku służbowego skarżącej w stosunek pracy, organ nie wydaje decyzji o zakończeniu stosunku służbowego i co oczywiste, nie wydaje również żądanego przez skarżącą "aneksu do mianowania". Dlatego nie ma podstaw do potraktowania pism Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz dnia [...] sierpnia 2019 r. jako rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie, mających charakter decyzji administracyjnych. Nie mają również charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., dotyczące dodatku za 2019 r. i urlopu dodatkowego za 2018 r. Trzeba podkreślić, że, skarżąca w 2018 i w 2019 r. była już zatrudniona na podstawie stosunku pracy (umowy o pracę). Podnoszone przez nią roszczenia mogłyby być więc potraktowane jako wynikające ze stosunku pracy, a nie ze stosunku służbowego. W konsekwencji ustosunkowanie się pracodawcy do tych roszczeń nie wymagało, w świetle prawa, wydania decyzji administracyjnej. Należy przypomnieć, że w pierwszym z wymienionych pism organ jedynie poinformował skarżącą, że jej stosunek służby uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy, (nie rozstrzygnął zaś o takim przekształceniu) i że w związku z tym nie jest uzasadnione jej żądanie wydania "aneksu do aktu mianowania. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił zaś skarżącej, że jej wniosek o naliczenie dodatkowego urlopu wypoczynkowego (art. 216 ust. 4 ustawy o KAS) za lata 2018-2019 r. nie może być "rozpatrzony pozytywnie", ponieważ od [...] czerwca 2017 r. jest ona członkiem korpusu służby cywilnej, do którego odnoszą się przepisy ustawy o służbie cywilnej, a nie przepisy ustawy o KAS. Wymienione pisma mają niewątpliwie charakter informacyjny, a nie decyzyjny. Z tego co już powiedziano wynika, że organ II instancji miał dostateczne podstawy prawne do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pism informacyjnych organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.