II SA/Wa 265/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. A.P. w dniu [...] stycznia 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący A.P. wniósł w dniu [...] kwietnia 2009 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pismo zawierające roszczenie o wypłatę równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2009. Organ, do którego pismo wpłynęło, w korespondencji ze stroną ustalił, że rzeczone pismo należy traktować jako wniosek o uchylenie prawomocnej decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającej wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. [...] Komendant Wojewódzki PSP przesłał wniosek przy postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. do Komendanta Głównego Straży Pożarnej, jako organu nadrzędnego. Komendant Główny PSP wszczął postępowanie w trybie art.156 k.p.a. i po przeprowadzeniu postępowania uznał, że przedmiotowa decyzja nr [...] nie jest obarczona wadą nieważności. Nie wystąpiły bowiem przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a., które miałyby wskazać na kwalifikowaną jej wadę. W związku z powyższym Komendant Główny PSP wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2006 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP jako materialnoprawną podstawę decyzji nr [...] wskazał art. 2 pkt 2 i art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz.67, z późn. zm.), zwaną dalej ustawą emerytalną. Od decyzji tej A.P. odwołał się do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Po przekazaniu przez Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA powyższego odwołania, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej ponownie rozpatrzył sprawę i następnie wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] [...] Komenda Wojewódzkiego PSP w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] organ podniósł, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie została wydana z naruszeniem prawa. Organ podnosi dalej, że nie sposób uznać zarzutu strony traktującego o zlekceważeniu przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej interpretacji Rządowego Centrum Legislacji i Departamentu Prawnego MSWiA, gdyż organ w sposób jasny stwierdza, że nie posiadają one waloru aktu prawa powszechnie obowiązującego lub też utrwalonego orzecznictwa, co stanowi odniesienie się do zagadnienia, a nie jego zlekceważenie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.P. do tutejszego Sądu. Skarżący wniósł o obiektywne, oraz zgodne z prawem rozpatrzenie odwołania i spowodowanie uchylenia zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej lub jej zmianę w taki sposób, aby uchylona została decyzja Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] lutego 2006 r. Skarżący poniósł ponadto, że w uzasadnieniu decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej podawane są wybiórczo wygodne dla organu ale niejednokrotnie bezprzedmiotowe w sprawie skarżącego argumenty. Podnosi dalej, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do wskazywanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07, oraz z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy decyzja o odmowie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dotknięta jest wadą nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W realiach niniejszej sprawy należało więc ocenić, czy istnieje norma prawna w oparciu o którą emerytowany funkcjonariusz straży pożarnej może skutecznie dochodzić wypłacenia mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Kwestią tą zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 1936/09. W uzasadnieniu wyroku wydanego w w/powołanej sprawie, z którą to argumentacją tut. Sąd w pełni się zgadza, wskazano, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepisy tej ustawy stanowią bowiem jedynie, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29). Emerytom i rencistom zapewnia się także pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Przepisy te należy interpretować w ścisłym związku z art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zastrzega jedynie dla strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Strażacy mianowani na stałe oraz strażacy w służbie przygotowawczej, to w przeciwieństwie do strażaków zwolnionych ze służby, którym przysługuje zaopatrzenie emerytalne, osoby pełniące służbę, tj. wykonujące w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Państwową Straż Pożarną (art. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych formacji, a w związku z tym nie może wypełnić dyspozycji normy zawartej w art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67) w § 1 wyraźnie stwierdzało, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakom. Zawarte we wskazanym przepisie rozporządzenia określenie "strażak" należy odczytywać w zestawieniu z cytowanym wyżej art. 77 tej ustawy i utożsamiać wyłącznie ze strażakiem pełniącym służbę. Nadto z treści art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym m. in. przyznanie i odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a także z treści art. 83 ust. 5 pkt 3 tej ustawy stanowiącego, że decyzje w tych sprawach wydają komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do: a) komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej, b) strażaków pełniących służbę w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej, oraz z treści pozostałych punktów art. 83 ust. 5 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwe organy Państwowej Straży Pożarnej nie mają podstaw do przyznawania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi, który nabył prawa emerytalne. Należy jednocześnie w tym miejscu podkreślić, że w dacie wydawania decyzji nie obowiązywało już, powołane w skardze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235), które utraciło moc obowiązującą z dniem 24 lipca 1997 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 8 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 152, poz. 723). Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, dotyczący emerytów policyjnych, wydany został natomiast w zupełnie innym stanie faktycznym oraz prawnym i dotyczył stosowania art. 162 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy emerytalnej, ponieważ przepis ten określa jedynie uprawnienia mieszkaniowe emerytowanych funkcjonariuszy służb mundurowych, tj. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zatem ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ani ustawa emerytalna z dnia 18 lutego 1994 r. nie dawały podstawy do przyznania skarżącemu jako emerytowi strażackiemu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia wykonawczego decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego mogła być wydana jedynie w odniesieniu do strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej, nie zaś emerytów strażackich. W świetle powyższej argumentacji, którą tutejszy Sąd w pełni podziela i traktuje jak własną, brak jest przesłanek uzasadniających istnienie rażącego naruszenia prawa w podstawach decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. W tym stanie sprawy uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz, iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.)