II SA/Wa 265/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] umorzył postępowanie w sprawie zaliczenia P. B. (dalej także jako skarżący), do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu zatrudnienia w "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w [...] od 27 lipca 1988 r. do 2 sierpnia 1988 r. oraz okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia od 16 czerwca 1983 r. do 26 lipca 1988 r. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 367/09 oddalił skargę P. B. na powyższe rozstrzygnięcia. Wyrok stał się prawomocny z 10 lipca 2009 r. Wnioskiem z 1 października 2013 r. P. B. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazanej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 8, 10, 64 i 105 K.p.a. skutkujące bezzasadnym umorzeniem postępowania, w sytuacji, gdy jedyną okolicznością, na podstawie której organ uznał, że postępowanie winno być umorzone był fakt niewłaściwego zatytułowania pisma przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu swojego wniosku opisał przebieg swojej sprawy związanej z raportem z [...] lipca 2001 r. o zaliczenie do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Stwierdził też, że pomimo wystąpienia przez niego z raportem w 2001 r. jego sprawa nigdy nie została rozpatrzona w sposób rzetelny i prawidłowy, zaś nieprawidłowe postępowanie organu niejako zamknęło mu drogę uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w jego sprawie. Nadmienił, iż obecnie jest funkcjonariuszem w stanie spoczynku i zgodnie z aktualną linią orzeczniczą nie może ubiegać się o wydanie tego typu decyzji. [...] listopada 2013 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2008 r. i decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) w przedmiocie rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.), zaś konsekwencją procesową tego jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Tak więc ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie (wyrok z 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 367/09) jest wiążąca dla organów Policji, toteż żądanie P. B. może zostać załatwione jedynie przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa w postaci tożsamości problemów podniesionych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji i uprzednio wydanym wyroku Sądu Administracyjnego. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odwołując się do treści art. 61a K.p.a. organ wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powyższe zdaniem organu niewątpliwie ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem w odniesieniu do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] października 2008 r. oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2008 r. było już prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne, a więc prawidłowość tych decyzji została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ stwierdził, że przepisy te obligują sąd do objęcia kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli mieszczą się w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym winny być zatem objęte wszystkie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego. Stwierdzenie którejkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym sprawy P. B. spowodowałoby wydanie przez Sąd orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego wadliwe decyzje. Treść przepisów art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. doprowadziła organ do wniosku, że ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażona w wyroku z 9 września 2009 r., sygn. II SAWa 367/09, jest wiążąca dla organów Policji. Odnosząc się do argumentów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że twierdzenia jakoby Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wydając powyższy wyrok nie dostrzegł rzekomego błędu bądź uchybił w nim jakimkolwiek przepisom, mogły być zawarte w skardze kasacyjnej od przedmiotowego wyroku, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego jako jedynego podmiotu uprawnionego do badania poprawności przywołanego wyroku. Na obecnym etapie sprawy Komendant Główny Policji nie posiada ani umocowania prawnego, ani kompetencji do badania prawdziwości zarzutów wysuwanych przez skarżącego wobec przywołanego wyroku. Odnosząc się z kolei do przywołanej przez stronę treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, a zwłaszcza zacytowanego fragmentu o tym, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym", organ przywołał inny fragment uzasadnienia tejże uchwały: "wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji". Tymczasem w omawianym wyroku Sąd zawarł niniejszy zwrot ("skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone decyzja została wydana zgodnie z prawem"), a zatem argument skarżącego jest nietrafny. Reasumując organ stwierdził, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W wyroku bowiem, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa w postaci tożsamości problemów podniesionych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji i uprzednio wydanym wyroku Sądu administracyjnego. Podkreślił, że jego żądanie sprowadza się do jednego zarzutu, a mianowicie rażącego naruszenia prawa w związku z tym, iż jako klient administracji wystąpił z raportem, który nie został do końca sformułowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. w swym raporcie wniósł o "zaliczenie do pracowniczego stażu pracy" okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tymczasem prawidłowe żądanie winno brzmieć "wniosek o określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości". W jego sprawie powinna zostać wydana decyzja, w której określono by termin wzrostu uposażenia albo odmówiono uwzględnienia jego wniosku, tymczasem postępowanie bezzasadnie umorzono, a w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej błąd ten nie został dostrzeżony. Zdaniem skarżącego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 367/09 potwierdza zasadność jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stanowisko organu zostało niesłusznie powielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co dowodzi, że postępowanie tego Sądu i przedmiot sprawy nie był w żadnym przypadku tożsamy z przedmiotem żądania i jego podstawami wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Nawiązując do treści uzasadnienia skargi wskazał, iż na datę wniosku skarżącego o zaliczenie wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, tj. 17 lipca 2001 r. nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Właśnie to rozporządzenie w § 4 i 5 uporządkowało kwestie związane z ustaleniem wysługi lat, w tym także formę wniosku i formę rozstrzygnięcia. W dacie poprzedzającej wejście w życie ww. rozporządzenia nie było prawnej możliwości ustalenia i zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym w formie decyzji administracyjnej. Zatem, wada kwalifikowana wskazywana przez skarżącego polegająca na nieprawidłowym określeniu żądania jest wadą pozorną, nie mającą żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje i określone postanowienia, wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia polegające uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi P. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na skutek wystąpienia przeszkód o charakterze przedmiotowym. Art. 61a K.p.a. stanowi, że organ administracyjny publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 0098.1071), Lex/el 2014, wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, Lex nr 1234059). W analizowanym zakresie zasadnym jest odwołanie się do treści uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. I tak w konsekwencji NSA stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Przywołana uchwała znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem art. 157 § 3 K.p.a. został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r. wobec dodania do Kodeksu postępowania administracyjnego właśnie art. 61a. Analiza uzasadnienia tej uchwały, prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę, niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. Nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawiepozostaje treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również – a nawet przede wszystkim w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, które stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał wszak, że "(...) Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jaki nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwrócić uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". A zatem NSA w cytowanej uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności, organ – po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Podkreślenia przy tym wymaga, że celem trybu nadzwyczajnego jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Badając czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych organ ocenia zaskarżony akt w zakresie określonym jego przedmiotem. Próby modyfikacji przedmiotu sprawy na etapie postępowania nieważnościowego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Istotnym jest przy tym, że w trakcie trwania postępowania w trybie zwykłym skarżący nie kwestionował, iż organ nieprawidłowo odczytał jego wnioski. Przyjdzie zatem zauważyć, że w przywołanym wyroku z 9 września 2009 r., II SA/Wa 367/09 Sąd jednoznacznie stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się wad decyzji skutkujących zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w sytuacji gdy przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. muszą istnieć w dacie wydania decyzji. Obowiązkiem Sądu było także zbadanie czy organ prawidłowo określił przedmiot sprawy, który winien pozostawać w łączności z wnioskiem to postępowanie wszczynającym. Jest to niejako punkt wyjścia dla dokonywania dalszej kontroli legalności decyzji. Sąd nie stwierdził, aby organ dokonał nieuprawnionej zmiany kwalifikacji żądania, albowiem skargę oddalił. Oznacza to, że kwestie podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były wcześniej przedmiotem kontroli sądowej. Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., tj. że organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania. Skoro zatem Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa i biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.