II SA/Wa 2657/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę Burmistrz [...] (dalej także: Skarżący albo Burmistrz) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej jako PUODO) z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Burmistrz podniósł, że PUODO naruszył przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako kpa) i ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi. Organ wyjaśnił, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest postanowieniem stricte procesowym, nie nakłada na stronę żadnych nowych obowiązków, przez co nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze jej praw i obowiązków. Ponadto jest to postanowienie "nienadające się do wykonania, gdyż ma charakter czysto procesowy i nie wywołuje skutków materialnoprawnych" i wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego postanowienia jest niedopuszczalny, z uwagi na to, że postanowienie nie jest postanowieniem kończącym sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowo-administracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Konieczne jest wyjaśnienie, że na postanowienie organu o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje stronie zażalenie. Zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. (sygn.. akt II OSK 1914/17) stwierdził, że "Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wobec dokonanej zmiany analizowanego przepisu, jego treść należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Celem tej nowelizacji było także jednoczesne wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak w kontrolowanej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona niezadowolona z takich rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak: NSA w uzasadnieniu postanowienia z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Przedstawione stanowisko jest obecnie dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia NSA z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12)." Podsumowując, skoro nie przysługuje zażalenie na omawiane postanowienie, nie przysługuje na nie również skarga do sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii skutków wadliwego pouczenia skarżących przez organ o możliwości wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na postanowienie PUODO z dnia [...] października 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania wskazać należy, że wadliwe pouczenie nie może "wykreować" skarżącemu środka zaskarżenia. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. Nie budzi wątpliwości, że błędne pouczenie przez organ administracji o możliwości wniesienia skargi nie tworzy dla stron postępowania uprawnienia, które faktycznie na danym etapie postępowania nie przysługuje. Z uwagi na niedopuszczalność skargi w całości, Sąd odstąpił od rozpoznania zawartego w skardze Burmistrza wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.