II SA/Wa 277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 123, art. 138 § 1pkt 1 oraz art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] A. P., dalej jako skarżący, na postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zawieszenia postępowania z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o sygn. akt I OSK 1391/14, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych podniósł, że skarżący wyrokiem Sądu Marynarki Wojennej w [...] z dnia [...] lipca 1986 r. sygn. akt [...] został skazany na karę 1 roku i 6 miesięcy pozbawienia wolności, 200.000 złotych grzywny, degradacji oraz zakazu zajmowania stanowisk służbowych związanych z zaopatrzeniem materiałowym na okres 3 lat. Wyrok stał się prawomocny z dniem [...] lipca 1986 r. Z uwagi na orzeczoną nim karę degradacji, skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa z dniem [...] lipca 1986 r. (tj. z dniem uprawomocnienia się ww. wyroku), co zostało potwierdzone rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. Skarżący w dniu [...] lipca 2015 r. wystąpił do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, następcy prawnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego, z wnioskiem o wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na podstawie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby wojskowej. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych uznając, iż rozpatrzenie sprawy z wniosku i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa o sygn. akt I OSK 1391/14) wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż sprawa zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, była przedmiotem dwóch postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, z których jedno zakończyło się prawomocnym wyrokiem tego sądu (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 1133/13), natomiast drugie w wyniku wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej, prowadzone jest obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa o sygn. akt I OSK 1391/14). Skarżący w dniu 12 października 2015 r. wniósł zażalenie wskazując, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. jest niezgodne z żądaniami wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. Rozpatrując ponownie sprawę Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych stwierdził, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie warunkuje sposób rozstrzygnięcia sprawy z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. (tj. sprawy o wydanie decyzji konstytutywnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej), jest zagadnienie prawne będące przedmiotem postępowania sądowoadmnistracyjnego prowadzonego obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt I OSK 1391/14, tj. postępowania w sprawie skargi na postanowienie nr [...] Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. Rozstrzygnięcie to będzie miało zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. Inna kwalifikacja relacji pomiędzy ww. postępowaniami, mogłaby prowadzić do sytuacji, w której zaistniałyby wątpliwości co do podstawy zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie A. P. nie podniósł zarzutów dotyczących zawieszenia postępowania, lecz wskazał argumenty uzasadniające złożony wniosek z dnia [...] lipca 2015 r., w którym przedstawił nowe dowody związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 1970 r. w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. Rozk. MON z 1970 r. nr 16, poz. 83, ze zm. dalej: "zarządzenie 45/MON"), których to zarządzeń nigdy nie przedstawiał z powodu braku dostępu do nich. Wskazał, że wartość żądania skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynosi 1 350 000 PLN. Są to należności uposażenia rocznej pensji, odprawa dla odchodzących, oraz inne należności związane ze zwolnieniem ze służby według zasad określonych w przepisach o uposażeniu dla przechodzących w stan spoczynku, z ustawowymi odsetkami od [...] maja 1986 r. oraz zadośćuczynienie za poniesione krzywdy wyrządzone przez Dowództwo POW w [...] w tamtym okresie czasu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zarzucił naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 1990 r. w zw. z art. 2 i 3 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks o postępowaniu administracyjnym z dnia 24 maja 1990 (Dz. U. Nr 34, poz. 201), poprzez nieprawidłowe uznanie, że do rozkazu z 1986 r. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące w roku 1986 i niniejszym rozkaz nie podlega kontroli ani w administracyjnym toku postępowania, ani w kontroli sądowoadministracyjnej. Właściwe zastosowanie tych przepisów polegałoby na uznaniu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie obecne przepisy administracyjnego prawa procesowego, a rozkaz podlega zarówno przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i podlega kontroli sądowoadministyracyjnej. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia Szefa SGWP nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. i poprzedzającego go postanowienia Szefa IWSZ nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. pomimo tego, że zostały wydane niezgodnie z prawem. Organy administracji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] naruszył art 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 - 159 k.p.a. - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. § 182 ust 4 i art 192 § 2 zarządzenia zarządzenie 45/MON, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, polegają na tym, że rozkaz personalny zwalniający ze służby wojskowej nie jest decyzją administracyjną, dotyczącą praw i obowiązków, w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Właściwa wykładnia tych przepisów polega na uznaniu, że rozkaz stanowi odpowiednik decyzji administracyjnej, która dotyczyła interesu prywatnego skarżącego, a w rezultacie do rozkazu ma zastosowanie tryb nieważnościowy przewidziany k.p.a. W przypadku skarżącego nie doszło do zwolnienia ze służby wojskowej z mocy prawa, gdyż w momencie uprawomocnienia się kary degradacji, skarżący nie był już żołnierzem zawodowym (powinien zostać zwolniony ze służby wojskowej wcześniej, jako niezdolny do służby wojskowej, co stwierdzono orzeczeniem wojskowej komisji lekarskiej). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r, sygn. akt II SA/Wa 1133/13 oddalił skargę na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. o zwolnieniu A. P. ze służby. Jako przyczynę oddalenia skargi wskazano, że rozkaz był rozkazem ewidencyjnym, a od takiego aktu nie przysługuje prawo do jego zaskarżenia, ani w trybie zwykłym, ani w trybie nadzwyczajnym. Sąd w ogóle nie odwołał się do podstawy prawnej wydania rozkazu, a mając na uwadze fakt, że wydanie go opierało się na treści trudno dostępnego obecnie aktu, istnieje obawa, że Sąd w ogóle nie znalazł podstawy prawnej. W ocenie skarżącego rozkaz spełnia wszystkie przesłanki do poddania go procedurze stwierdzenia nieważności, tak jak każdej decyzji administracyjnej. Rozkaz dotyczy praw i obowiązków skarżącego, gdyż był podstawą usunięcia A. P. ze służby wojskowej i odmawiał wypłaty świadczeń pieniężnych. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą, że rozkaz miał znaczenie wyłącznie ewidencyjne (techniczne), a skutek zwolnienia z wojska nastąpił z mocy prawa. Skarżący wskazał, że nie został zwolniony z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia orzekającego karę degradacji, gdyż w tym dniu nie był już żołnierzem zawodowym. Został zwolniony z wojska wcześniej, [...] czerwca 1986 r., kiedy nastąpiło ostateczne zatwierdzenie orzeczenia nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. RWKL w [...], którym uznano skarżącego za trwale niezdolnego do służby wojskowej. Prawdziwą, automatyczną podstawą zwolnienia ze służby wojskowej nie był więc wyrok Sądu (z mocy samego prawa), ale właściwy rozkaz, który powinien być sporządzony na podstawie zatwierdzonego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej. Rozkaz nie był tylko poświadczeniem. Był aktem władzy rozstrzygającym o prawach i obowiązkach skarżącego związanych z zawodową służbą wojskową. Rozkaz zmienił dotychczasowy stan prawny stosunku służbowego skarżącego i konstytuował nowy, a takie skutki mogą wywierać tylko akty administracyjne o właściwościach decyzji. Wskazał, że niemożliwość wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu legalizowałaby bezprawne działania organów administracji państwowej. Nadmienił, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/14 złożona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, skarga analizowana pod tym kontem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z [...] października 2015 r., zawieszające postępowanie z wniosku A. P. z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać należy, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r. VII SA/Wa 953/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015)". (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14, LEX nr 2032735). Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. W rozpoznawanej sprawie, przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych o zwolnienie ze służby wojskowej, na podstawie orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] o trwałej niezdolności do służby wojskowej, nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. skreślającego skarżącego z ewidencji podoficerów. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] marca 2013 r. skreślającego z ewidencji podoficerów. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] grudnia 2015 r. postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji skarżący bezpodstawnie kwestionuje zasadność postanowienia zawieszającego inicjowane przez niego postępowanie administracyjne, bowiem wynik sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt I OSK 1391/14 może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie jego wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. Skoro skarżący domaga się wydania decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej na podstawie orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] to nastąpić to może dopiero w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia stanowiącego podstawę zwolnienia ze służby wojskowej, skarżący zaś tego prawa obecnie dochodzi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to jest oczywiste, że wynik toczącej się sprawy mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zachodzi bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku o zwolnienie ze służby wojskowej na podstawie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, a zagadnieniem wstępnym. Wobec łącznego wystąpienia w sprawie wszystkich trzech przesłanek, obligujących organ administracji do zawieszenia postępowania z urzędu, tj. postępowanie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej jego przedmiotem zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, należało uznać, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Równocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I OSK 1391/14 zakończył postępowanie oddalając skargę kasacyjną, zatem odpadła podstawa zawieszenia postępowania. Tym samym organ niezwłocznie podejmie postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. i sprawę rozpatrzy merytorycznie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.