II SA/Wa 281/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz., 1438 t. j.) oraz § 50 ust. 1 i § 6 ust. 5 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr LXX/21S2/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420) oraz § 6 pkt 8 uchwały nr XLV1/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (t. j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4 pkt 1, § 22 ust. 5, § 24 ust. 1 Uchwały Nr LVHi/T751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937; z późn. zm.) - Zarząd Dzielnicy [...] odmówił: zakwalifikowania i umieszczenia A.P. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.P. w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła wniosek o najem lokalu na czas nieoznaczony. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, wnioskodawczym wraz z trzema synami: P.P. (lat [...]), A.P. (lat [...]) i K.R. (lat [...] tworzy czteroosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Wyżej wskazani nie posiadają stałego ani tymczasowego adresu zameldowania. W przedmiotowym lokalu zamieszkuje ponadto M.D. (lat [...]) - wujek wnioskodawczym, któremu przysługuje lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu - zgodnie z pismem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] sierpnia 2017 r. - wskazany lokal o powierzchni użytkowej 56,80 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 36,50 m2, składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki i wc. W lokalu zamieszkuje pięć osób. Zgodnie ze wskazanym pismem Spółdzielni do opłat zgłoszone są 2 osoby – M.D. oraz jego syn D.D. (kuzyn wnioskodawczyni), przebywający - zgodnie z oświadczeniem zainteresowanej - w więzieniu. Wizja lokalowa przeprowadzona w lokalu nr [...] przy ul. [...] potwierdziła zamieszkiwanie w lokalu rodziny A.P. i jej wujka M.D. - łącznie 5 osób. Na 1 osobę przypada zatem 7,30 m2/os. powierzchni łącznej pokoi, przy czym, zgodnie z § 4 pkt 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej zwana "Uchwałą"): "za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej". W ocenie organu oznacza to, iż wnioskodawczyni nie spełnia kryterium powierzchniowego. Organ wskazał również, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż do dnia [...] maja 2013 r. wnioskodawczyni wraz ze swoimi synami zameldowana była w Dzielnicy [...] i zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] - należącym do mieszkaniowego zasobu tejże dzielnicy. Najemcami przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu z dnia [...] września 2000 r. byli B. i I. L. - rodzice A.P.. Osobą uprawnioną do zamieszkiwania była M.L. (córka wyżej wskazanych i siostra A.P.). Po śmierci I.L., głównym najemcą pozostała B.L.. Od dnia [...] maja 2005 r. w przedmiotowym lokalu zostali oczynszowani - na podstawie zameldowania na pobyt stały – A.P. i P.P.. Oboje nie posiadali jednak zgody właściciela na zamieszkiwanie w lokalu. Z powodu zaległości czynszowych na koncie najemcy, [...] Dzielnica [...] wypowiedziało B.L. umowę najmu, ze skutkiem na dzień [...] lipca 2010 r. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r. A.P. oraz jej nieletni synowie - zostali wymeldowani z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...]. W dniu [...] marca 2015 r. zostało wydane skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego dla B.L., M.B. (z domu L.) i syna M.B. – P.B.. Zgodnie z wyrokiem z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekającym eksmisję z lokalu z prawem do lokalu socjalnego - lokal został przekwalifikowany na lokal socjalny. Umowa została zawarta na czas określony do dnia [...] kwietnia 2020 r. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z oświadczenia A.P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że zainteresowana wraz z synami w styczniu 2012 r. opuściła dobrowolnie lokal nr [...] przy ul. [...] i zamieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Przyczyną opuszczenia przedmiotowego lokalu był brak dostatecznego miejsca na wspólne zamieszkiwanie wszystkich 7 osób zameldowanych w tym lokalu. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Kuratora Zawodowego z dnia [...] października 2017 r., z którego wynika, iż warunki mieszkaniowe czteroosobowej rodziny A.P. w lokalu nr [...] przy ul. [...], który rodzina obecnie zajmuje są trudne. A.P. wraz z synami ma do dyspozycji jeden pokój o powierzchni około 10 m2. Starsi synowie muszą spać na podłodze na materacu bądź łóżku polowym, młodszy syn śpi na łóżku wraz z matką - co potwierdziła wizja lokalowa przeprowadzona przez pracowników WZL. Celem zweryfikowania, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie zwolnienia wnioskodawczym z kryterium powierzchniowego oraz przeprowadzenia weryfikacji, o której mowa w § 22 ust. 2 Uchwały, pismami z dnia [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2017 r. do tutejszego Urzędu wezwani zostali: M.D. - wujek wnioskodawczyni i właściciel lokalu, w którym zainteresowana zamieszkuje oraz A.P. wraz z pełnoletnim synem. Pomimo, iż oba pisma zostały poprawnie doręczone (potwierdzenia odbioru z dnia: [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2017 r.), wyżej wskazani nie stawili się w Urzędzie. Wnioskodawczym była wzywana do Urzędu dwukrotnie - pismem z dnia [...]sierpnia 2017 r. - celem uzupełnienia wniosku o najem lokalu (potwierdzenie odbioru z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Wówczas, wyżej wskazana również nie odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie. Ponadto, ze złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż średni miesięczny dochód z ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w czteroosobowym gospodarstwie zainteresowanej wyniósł 294,50 zł/os. przy kryterium dochodowym, które w gospodarstwie wieloosobowym wynosi 160% minimum dochodowego, co obecnie stanowi kwotę 1.600 zł/os. Źródłem wskazanego dochodu są alimenty. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni, mimo wezwania do uzupełnienia wniosku o najem lokalu, nie przedłożyła w tut. Urzędzie dokumentów potwierdzających dochód uzyskany w okresie od kwietnia br. do czerwca br. W oparciu o powyższe ustalenia m.in. przekroczenie kryterium powierzchniowego oraz w świetle § 22 ust. 5 Uchwały z uwagi na niezłożenie oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 Uchwały, zasadnym była odmowa umieszczenia A.P. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas. W dniu 18 stycznia 2018 r. skargę na powyższą uchwałę złożyła A.P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo zawiadomił ją o terminie, w którym powinna się stawić w urzędzie, a gdy to uczyniła nie została przyjęta przez właściwego urzędnika. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że zarzuty sformułowane w skardze są bezzasadne, a w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie tut. Sądu, skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna co do zasady, a także merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co oczywiste, wnioski wysnute przez organ w wyniku subsumcji stosowanej normy prawnej pod konkretny stan faktyczny, winny pozostawać w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania i zasadą racjonalności. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisu § 21 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., ponieważ, jak słusznie zauważyła skarżąca, pierwsze zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. o konieczności stawienia się w urzędzie w celu wyjaśniania jej sytuacji faktycznej i prawnej zostało nieprawidłowo zaadresowane, ponieważ jako osoba wzywana jest wskazana A.P. podczas gdy skarżąca nazywa się A.P.. Mogła zatem uznać, że wezwanie jej nie dotyczy. Z kolei, gdy chodzi o jej drugie wezwanie, to uznać należy, że jednorazowy brak stawiennictwa nie oznacza, iż A.P. odmawia złożenia potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy oświadczeń lub dokumentów, tym bardziej, że skarżąca konsekwentnie twierdzi, że była w urzędzie wraz z synem, ale nie została przyjęta przez urzędnika zajmującego się jej sprawą. Organ tymczasem nie wyjaśnił okoliczności, dla których wnioskodawczyni nie przedstawiła żądanych informacji. Nie można również obciążać skarżącej faktem, że w celu złożenia odpowiednich wyjaśniań nie stawił się w urzędzie jej wuj, u którego mieszka, ponieważ jest oczywistym, że nie posiada ona możliwości wpłynięcia na niego. W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie minął jeszcze jeden rok do dnia orzekania, to tym samym nie zachodziło wyłączenie o jakim mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), który to przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną i faktyczną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali stan faktyczny sprawy.