II SA/Wa 282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. nr 79, poz. 856 z 2001 r. ze zm.) oraz na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia A. K. informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny. A. K. wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania kserokopii wszystkich umów o pracę, na zlecenie i o dzieło, które zostały podpisane przez Urząd Gminy w B. z pracownikami Urzędu, z pracownikami jednostek podległych, z osobami fizycznymi, instytucjami, a także z firmami zewnętrznymi od chwili objęcia funkcji Wójta Gminy w B. przez Panią G. P. do chwili obecnej. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca uzupełnił wniosek podnosząc, że wszystkie odpowiedzi zamieszczane są na jego stronie internetowej, a pytania dotyczą całokształtu wydatkowanych publicznych środków pieniężnych. Wnioskodawca wskazał, że chce sprawdzić z jakimi osobami bądź instytucjami podpisywane były umowy o dzieło i na zlecenie, czy były podpisywane z osobami, które już mają stałe źródło dochodu, czy umowy mogły być podpisane z osobami, które poszukują pracy, a takie działanie mogłoby zmniejszyć bezrobocie, jak również chce sprawdzić czy Wójt Gminy trafnie i jasno wydatkuje środki finansowe pochodzące z budżetu gminy i chce też uzyskać informacje dot. niejasnych praktyk podpisywania umów. W dniu [...] grudnia 2012r. Wójt Gminy B. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie poprzez stwierdzenie, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, natomiast wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił też, że nie prowadzi ewidencji umów, których żąda skarżący i poszczególne umowy znajdują się w dokumentach konkretnej sprawy, znajdują się też w różnych referatach i na różnych stanowiskach, a częściowo w archiwum. Udostępnienie żądanych dokumentów wymaga przeanalizowania zasobu posiadanych dokumentów, wymaga zaangażowania pracowników z każdego referatu, co negatywnie wpłynie na realizację powierzonych ustawowo zadań. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca nie zgodził się z argumentacją organu. W decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że podziela pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego i może wpływać na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych. W ocenie Kolegium, organ I instancji wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a stawiane przez wnioskodawcę pytania wskazują, że żąda informacji w celu skontrolowania Wójta, czy stosuje on "niejasne praktyki" przy zawieraniu umów zlecenia i o dzieło oraz wnioskodawca chce sprawdzić politykę kadrową prowadzoną przez Wójta. W tej sytuacji przesłanka działania w interesie publicznym nie została wykazana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. K. stwierdził, że jest pewien, iż nie musiał wykazywać ważnego interesu publicznego. Pomimo to jednak wyjaśnił organowi, że uzyskiwane odpowiedzi zamieszcza na stronie internetowej, na której informuje wszystkich mieszkańców gminy o działaniach i pracy urzędu. Natomiast żądane informacje mają szczególne znaczenie dla całej lokalnej społeczności. Wyjaśnił też, że jego zapytanie dotyczy całokształtu wydatkowanych publicznych środków pieniężnych, jeżeli takowe występowały w związku z podpisywanymi umowami - jest jak najbardziej informacją publiczną, której transparentność jest niezaprzeczalna. Wyjaśnił również, że wielu mieszkańców gminy nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej. Dlatego pytaniem swoim chce sprawdzić z jakimi osobami bądź instytucjami podpisywane były umowy o dzieło i na zlecenie. Czy umowy były podpisywane z osobami, które mają stałe źródło dochodu i mają stałe środki finansowe do tego, aby godnie żyć. Czy umowy mogłyby być podpisane z osobami, które poszukują pracy, a przez takie działanie mogłoby się zmniejszyć bezrobocie w gminie i mógłby polepszyć się standard życia osób, które poszukują pracy. Chce też sprawdzić, jeżeli były podpisywane umowy i wydatkowane zostały środki z budżetu gminy, to na jakiej podstawie podpisane były z osobami, które już mają pracę, a nie skierowane były do osób z naszej gminy, które takowej pracy nie posiadają. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym względem skarga A. K. zasługuje na uwzględnienie. Na wstepie rozważań należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że Wójt Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Zatem w świetle powyższej analizy bezspornym jest, że żądania skarżącego mieszczące się w jego wniosku są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Okoliczność ta nie była zresztą przez organ kwestionowana. Natomiast, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie “interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1, stwierdzić należy, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenie. Stąd też za takie informacje uznać należy określony zbiór informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. zgromadzenie tych dokumentów, ich selekcja, analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci (por. wyrok NSA sygn. I OSK 2407/12 z dnia 9 stycznia 2013 r., wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 648/12 z dnia 5 czerwca 2012 r., publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie uznanie przez organ, że żądane informacje w zakresie kserokopii wszystkich umów o pracę, na zlecenie i o dzieło, które zostały podpisane przez Urząd Gminy w B. z pracownikami Urzędu, z pracownikami jednostek podległych, z osobami fizycznymi, instytucjami, a także z firmami zewnętrznymi od chwili objęcia funkcji Wójta Gminy w B. przez Panią G. P. mają charakter informacji przetworzonych tylko dlatego, że wymagają zgromadzenia i zaangażowania z tego tytułu grupy osób jest co najmniej niewystarczające. Należy bowiem podkreślić, że uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną wymaga od organu rzetelnego uzasadnienia takiej kwalifikacji i nie może takie uznanie posiadać cech autorytarnych. Kwalifikacja taka podlega bowiem ocenie przez organ II instancji, a w dalszej kolejności przez sąd administracyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wady tej nie dostrzegło. Sąd w pełni podziela również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 893/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, że skarżący wykazał szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem mu żądanej informacji (jeżeli istotnie organ wykazałby w sposób prawidłowy, iż przedmiotem sprawy jest informacja publiczna przetworzona). Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, że żądane przez niego informacje (umowy zawierane przez Wójta Gminy) w istocie dotyczą wydatkowanych publicznych środków pieniężnych, jeżeli takowe występowały w związku z podpisywanymi umowami. Skoro wielu mieszkańców gminy nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej, to chce sprawdzić z jakimi osobami bądź instytucjami podpisywane były umowy o dzieło i na zlecenie. Czy umowy były podpisywane z osobami, które mają stałe źródło dochodu i mają stałe środki finansowe do tego, aby godnie żyć. Czy umowy mogły być podpisane z osobami, które poszukują pracy, a przez takie działanie mogłoby się zmniejszyć bezrobocie w gminie i mógłby polepszyć się standard życia osób, które poszukują pracy. Chce też sprawdzić, jeżeli były podpisywane umowy i wydatkowane zostały środki z budżetu gminy, to na jakiej podstawie podpisane były z osobami, które już mają pracę, a nie skierowane były do osób z gminy, które takowej pracy nie posiadają. Zatem żądana informacja ma niewątpliwie szczególnie istotne znaczenie dla mieszkańców Gminy B. i jest szczególnie ważna dla lokalnej społeczności. Udzielenie żądanej informacji może więc przyczynić się do lepszego dysponowania środkami publicznymi i walką z bezrobociem na terenie gminy, co powinien dostrzegać w szczególności organ I instancji. Nie bez znaczenia jest tu też dzielenie się uzyskanymi informacjami publicznymi, dotyczącymi Gminy B., przez skarżącego z mieszkańcami tej gminy, co czyni na swojej stronie internetowej. Okoliczność ta nie może być traktowana jako interes prywatny, gdyż służy ogółowi i także przyczynia się do wzrostu zaangażowania społeczności w sprawy gminy. Reasumując, w ocenie Sądu zarówno decyzja Wójta Gminy B., odmawiająca udzielenia A. K. przedmiotowej informacji publicznej, jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., są chybione, a skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy, zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 cytowanej ustawy.