II SA/Wa 2847/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Andrzej Góraj (spraw.) Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z kwotą 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą 23% podatku od towarów i usług – tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z. S. wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. ([...] lipca 2009 r. - data złożenia wniosku) wystąpił o przyznanie mu przez Prezesa Rady Ministrów RP renty specjalnej z uwagi na udział w Poznańskim Czerwcu 1956 r. oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wnioskodawca wskazywał przy tym, że za udział w wydarzeniach 1956 r. był osadzony w więzieniu, jako więzień polityczny, a po wyjściu na wolność represjonowano go, co objawiło się m. in. niemożnością znalezienia zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, stwierdzając, że świadczenie w postaci renty specjalnej może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. zawodowej, artystycznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia wyjątkowych, nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa nie stanowi zaś jedynej i decydującej przesłanki uzyskania tego świadczenia. W ocenie organu, przestawione zaś przez wnioskodawcę okoliczności nie dawały podstaw do przyznania stronie żądanego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. S. akcentował, że cała jego działalność opozycyjna związana była z walką o byt niepodległego państwa, natomiast usuwanie przez niego awarii radiostacji nagłaśniającej przyczyniło się do rozwoju wydarzeń Czerwca 1956 r. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, utrzymał w mocy poprzednie swoje rozstrzygnięcie, wskazując w uzasadnieniu stanowiska, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało aby wnioskodawca posiadał wybitne zasługi w walce o niepodległość Polski oraz, aby z tego powodu dotknęły go szczególne represje. Powoływane przez Z. S. fakty pobicia w 1976 r. i 1983 r. nie miały - zdaniem organu - związku z działalnością opozycyjną prowadzoną w latach 70-tych, którą, jak twierdził zainteresowany, prowadził, ale której nie potwierdzały żadne dokumenty. Podkreślono, że wnioskodawca, z uwagi na tymczasowe aresztowanie i pobyt w więzieniu, ma przyznane uprawnienia kombatanckie i z tego tytułu otrzymuje świadczenia pieniężne, ale nie są to uprawnienia przysługujące na podstawie art. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w Czerwcu 1956 r. Organ zauważył także, iż obecna sytuacja bytowa wnioskodawcy nie była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, ani też nie była szczególnie trudna, pomimo otrzymywania przez stronę niskiej emerytury, ponieważ pozwalała na korzystanie przez zainteresowanego z prywatnych usług medycznych. Na wyżej przedstawioną decyzję wnioskodawca wniósł w dniu 20 lutego 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że opinia o stanie zdrowia potrzebna mu była dla Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, stąd też musiał wykonać ją odpłatnie. Wyjaśnił, że nie stać go na operację [...] i w związku z tym faktura, którą dołączył do akt, została wystawiona pro forma. Nadto, skarżący polemizował z uzasadnieniem opinii Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, twierdząc, że zawiera ona informacje niezgodne z prawdą, a jego działalność niepodległościowa została zbyt nisko oceniona. Odpowiadając na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 504/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. Oddalając skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, ma charakter szczególny. Pozwala ona bowiem Prezesowi Rady Ministrów na przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w tym przepisie są świadczeniami specjalnymi także i z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej, choć niedowolnej, decyzji Prezesa Rady Ministrów. Ponadto podkreślono, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wynikają wprost żadne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się w tym przypadku jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Uznaniowy zaś charakter decyzji wprawdzie nie wyklucza jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Zaznaczono, że sąd w szczególności kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Wyjaśniono, że badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sąd nadmienił również, iż do przyznania świadczenia specjalnego nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, ponieważ organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek strony o przyznanie jej świadczenia specjalnego został rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów złożonych przez skarżącego, jak również dokumentów zebranych z inicjatywy organu, a dotyczących jego udziału w wydarzeniach Czerwca 1956 r. (pismo Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych) oraz warunków socjalno-bytowych (pismo Ośrodka Pomocy Społecznej). Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji przeprowadził szczegółową analizę sytuacji skarżącego i okoliczności, jakie są konieczne do przyznania tego świadczenia, a które jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. W ocenie Sądu, nie można było przy tym uznać, by błędne wskazanie przez organ opłacenia przez skarżącego operacji, na którą przedstawił fakturę wyłącznie pro forma, miało istotny wpływ na podjęcie decyzji. Szczególną przesłanką nie jest bowiem trudna sytuacja finansowa skarżącego, ponieważ świadczenie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest formą pomocy społecznej. Przywołując treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 Sąd wskazał, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest bowiem instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy natomiast szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych. Ponadto podkreślono, że w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. W rezultacie Sąd uznał, że udział strony w wydarzeniach z 1956 r. należało bezsprzecznie ocenić bardzo pozytywnie, jednak nie można uznać go za wybitny i niepowtarzalny, zwłaszcza w kontekście postanowienia z 1956 r. o umorzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu z powodu braku znamion przestępstwa czynu. Ponadto powoływanie się przez niego na szczególne zasługi dla walki o niepodległość, bez jakiegokolwiek udokumentowania tych zasług, było - zdaniem Sądu - niewystarczające dla przyznania świadczenia specjalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wywiodła strona skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, iż: "W realiach tej sprawy, zaniechanie wszechstronnego jej zbadania poprzez oparcie rozstrzygnięcia - w zakresie oceny działalności skarżącego - praktycznie wyłącznie na stanowisku innego organu, które - co wypada zaakcentować - również było ocenne (opinia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych) nie wydaje się ani prawidłowe z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej, ani przekonywujące. Stanowisko to potwierdza pośrednio fakt, że - jak obecnie okazało się - inny organ władzy państwowej, analizując działalność Z. S., ocenił ją całkowicie odmiennie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przyznał bowiem Z. S. Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski, który to Order – zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450 ze zm.) - jest przecież przyznawany za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe orzeczenie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wadliwe. Na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego podnieść należy, iż Sąd II instancji przesądził, że: "w realiach tej sprawy, zaniechanie wszechstronnego jej zbadania poprzez oparcie rozstrzygnięcia - w zakresie oceny działalności skarżącego - praktycznie wyłącznie na stanowisku innego organu, które - co wypada zaakcentować - również było ocenne (opinia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych) nie wydaje się ani prawidłowe z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej, ani przekonywujące. Stanowisko to potwierdza pośrednio fakt, że - jak obecnie okazało się - inny organ władzy państwowej, analizując działalność skarżącego, ocenił ją całkowicie odmiennie. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przyznał bowiem Z. S. Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski, który jest przecież przyznawany za wybitne zasługi złożone w służbie Państwu i społeczeństwa." Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania skarżonego orzeczenia, jak również okoliczności związanych z gromadzeniem przez organ materiału dowodowego oraz wobec związania tą wykładnią, tutejszy Sąd był zobligowany do tego, aby wyeliminować je z obrotu prawnego. Organ administracji będzie zaś zobligowany do tego, aby zrealizować wskazania zawarte w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i usunąć uchybienia, których się dopuścił. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie więc w szczególności zobligowany do tego, aby zbierając materiał dowodowy dotyczący działalności skarżącego, uwzględnić przy jego ocenie motywy jakimi kierował się Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przyznając skarżącemu odznaczenie państwowe za zasługi w służbie Państwu i społeczeństwu. Dokonując zaś tych działań organ winien mieć na względzie także to, iż jest związany również ustaleniami i rozważaniami dokonanymi w postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).