II SA/Wa 2931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] czerwca 2021 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. J. J. (zwany dalej: "skarżącym") wystąpił o rodzicielskie świadczenie uzupełniające oświadczając, że wychował czworo dzieci, których matka zmarła [...] maja 1991 r. W tej dacie dzieci: A., A., P. i J. miały ukończone odpowiednio: 14, 13, 12 i 8 lat. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r., poz. 419), świadczenie może być przyznane ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci i osiągnął wiek 65 lat, jeżeli matka dzieci zmarła, porzuciła je lub długotrwale zaprzestała ich wychowywania. Organ zauważył przy tym, że "wychowanie" - w rozumieniu ustawy - oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi, polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących wzglądem dziecka. Z akt sprawy wynika, że matka nie porzuciła dzieci oraz nie wystąpiła długotrwała przerwa w sprawowaniu przez matkę osobistej opieki nad dziećmi. Matka dzieci zmarła [...] maja 1991 r. W tej dacie dzieci: A., A., P. i J. miały ukończone odpowiednio: 14, 13, 12 i 8 lat. W ocenie Prezesa ZUS, nie można zatem uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W związku z tym uznał, że nie ma podstaw do przyznania J. J. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] maja 2021 r. Organ stwierdził, że po ponownej szczegółowej analizie sprawy przedłożone dowody oraz zgromadzony w sprawie materiał nie dają podstaw do przyznania wnioskodawcy rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Matka dzieci – M. J. - zmarła [...] maja 1991 r. Wychowywała je od ich urodzenia; odpowiednio córkę A. - 14 lat, 4 miesiące, 20 dni; córkę A. - 13 lat, 4 miesiące, 11 dni; syna P. -12 lat, 6 miesięcy, 8 dni i córkę J. - 8 lat, 7 miesięcy, 18 dni. Ojciec zaś wychowywał dzieci od dnia śmierci matki dzieci, tj. od [...] maja 1991 r. Okres wychowania przez ojca dzieci, liczony od daty śmierci matki dzieci do osiągnięcia przez nie pełnoletności wyniósł odpowiednio: córki A. - 3 lata, 7 miesięcy, 10 dni; córki A. - 4 lata, 7 miesięcy, 19 dni; syna P. - 5 lat, 5 miesięcy, 22 dni; córki J. - 9 lat, 4 miesiące, 12 dni. Zdaniem Prezesa ZUS, można uznać, że ojciec wychował córkę J.. Bez wątpienia współuczestniczył też w wychowaniu dzieci A., A. i P., ale nie oznacza to, że po śmierci matki spełnione jest kryterium wychowania co najmniej czworga dzieci. Okresy wychowywania przez ojca dzieci: A., A. i P. są zbyt krótkie, aby uznać na gruncie ustawy, że je wychował, rezygnując z zatrudnienia ze względu na ich wychowywanie. Wnioskodawca nie spełnia zatem warunku wychowania co najmniej czworga dzieci, który jest niezbędny do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W związku z powyższym, rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie mogło zostać mu przyznane. J. J. nie zgodził się z wydaną w jego sprawie przez Prezesa ZUS decyzją i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że poświęcił się wychowaniu wszystkich dzieci zarówno przed, jak i po śmierci matki, zaś obecnie pozostaje bez środków do życia. Wyjaśnił, że po urodzeniu najmłodszej córki rozpoczęło się samodzielne wychowywanie dzieci, ponieważ jego żona wówczas zachorowała. Musiał więc zapewnić opiekę zarówno jej, jak i dzieciom. Choroba żony trwała od 1983 r. Również po osiągnięciu pełnoletności dzieci potrzebowały jego pomocy, ponieważ się uczyły. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r., poz. 419 z późn. zm.), świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (pkt 1), bądź ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę (pkt 2). Regulacje te nie pozostawiają wątpliwości, że z woli ustawodawcy omawiane świadczenie przysługuje przede wszystkim matce, zaś ojcu jedynie w razie wychowania dzieci bez udziału matki. Oznacza to, że nawet jeśli dzieci były wychowywane wspólnie przez rodziców, to ojciec dzieci jest uprawniony do świadczenia dopiero po śmierci matki albo po ich porzuceniu lub zaprzestaniu wychowywania przez matkę. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność, że skarżący posiada czworo dzieci, jak również to, że matka dzieci umarła [...] maja 1991 r. Nie jest również sporne, że skarżący nie pracował (podejmował jedynie prace dorywcze) i zajmował się wychowywaniem czwórki niepełnoletnich dzieci, aż do osiągnięcia przez nie pełnoletności. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy - jak wywodzi to skarżący – wychował on co najmniej czworo dzieci po śmierci matki, czy też – jak przyjął to Prezes ZUS – wychował jedynie jedno dziecko, tj. córkę J.. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego sporu ma ustalenie rozumienia pojęcia "wychował", którym posłużył się ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy zdefiniowano pojęcie "wychowania" jako: sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi, polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Zarówno w tym przepisie, jak też w art. 3 ust. 1 pkt 1, użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie poprzez określenie, na czym to wychowanie polega – sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi. Należy przyjąć, że tej formy dokonanej użyto celowo, jako że w innym miejscu, tj. w art. 3 ust. 5 pkt 2, ustawodawca posłużył się pojęciem "wychowywania". W orzecznictwie sądowym zapadłym na gruncie omawianych regulacji dostrzeżono, że ustawodawca nie odwołał się do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania, nie wskazał np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek dających podstawę do przyjęcia, że rodzic wychował dziecko w rozumieniu tej ustawy. Należy ich poszukiwać w ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1432/19; z dnia 24 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1491/19; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS co do tego, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy, powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 zwana dalej: "k.r.i.o."), której art. 92 stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej. W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, ta władza może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Z tą chwilą wychowanie staje się faktem dokonanym. Jeżeli tylko to wychowanie, nie będące nawet procesem długotrwałym, ale obejmujące czas trwania władzy rodzicielskiej, spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, można powiedzieć, że rodzic wychował dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Należy zauważyć, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na wychowanie nie odnoszą się w ogóle do ram czasowych (okresu wychowania, wieku dziecka). Co więcej, w uzasadnianiu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wprost wskazano, że "Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością. Trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). Z tego sformułowania, rozpatrywanego w połączeniu z ustawową definicją "wychowania", zdaje się wynikać, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego systematyczność oraz wpływ na możliwość podjęcia, czy kontynuowania zatrudniania przez rodzica w konkretnym przypadku życiowym. Nie można w końcu zapominać jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu omawianej ustawy. Z jej art. 1 ust. 2 jednoznacznie wynika, że celem świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. W konsekwencji, to właśnie ten cel winien determinować dokonywaną przez organ ocenę przesłanki wychowania co najmniej czwórki dzieci, w każdym zindywidualizowanym przypadku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący wychowywał co najmniej czwórkę dzieci aż do ich pełnoletności. Niemniej jednak organ przyjął, że miało to miejsce – w rozumieniu ustawy – dopiero od dnia [...] maja 1991 r., w związku z czym obliczył okresy wychowania przypadające na każde z dzieci. Następnie zaś uznał, że skarżący wychował jedynie jedno dziecko. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnym racjonalnym uzasadnieniem. W szczególności Prezes ZUS nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że proces wychowawczy był wystarczający w odniesieniu do tego jednego - najmłodszego dziecka - córki J. (8 lat, 7 miesięcy i 18 dni, natomiast nie można było uznać okresów wychowywania pozostałych dzieci syna P. i córek A. i A. w wymiarze odpowiednio: "5 lat, 5 miesięcy, 22 dni", "4 lat, 7 miesięcy, 19 dni" oraz "3 lat, 7 miesięcy i 10 dni". Ograniczając się przy tym wyłącznie do stwierdzenia, że okresy wychowywania tych dzieci są zbyt krótkie, aby uznać na gruncie ustawy za spełniony warunek wychowania co najmniej czworga dzieci, który jest niezbędny do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Organ nie dokonał oceny wychowania przez skarżącego co najmniej czworga dzieci pod kątem kryteriów zawartych w ustawowej definicji "wychowania", na którą składają się: stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach. W uzasadnieniach do powziętych decyzji zabrakło nie tylko przekonywującego podważenia wychowania córek A. i A. oraz syna P., ale w ogóle brak jest zindywidualizowanej oceny sytuacji życiowej skarżącego, w szczególności w powiązaniu z faktem, że co najmniej czworo dzieci w dacie śmierci matki wymagało realizacji obowiązków rodzicielskich przez ojca. Zadaniem organu było ustalenie przede wszystkim tego, czy po śmierci matki ojciec realizował proces wychowawczy w rozumieniu ustawy, a także, czy w związku z tym nie mógł podjąć bądź kontynuować zatrudnienia. Zadaniu temu Prezes ZUS nie sprostał, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że zapadłe rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2021 r., Prezes ZUS dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, dokona wyczerpującej oceny tego, czy skarżący wychował co najmniej czworo dzieci w rozumieniu ustawy, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) w sentencji wyroku.