II SA/Wa 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi I.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 8 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, ok. której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, ok. której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), I.G., zajmującego w dniu [...] stycznia 2008 r. stanowisko naczelnika Wydziału [...] w K. [...]: – z dniem [...] stycznia 2008 r. ustalił uposażenie zasadnicze w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3730 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 2199 zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej, – z dniem [...]lutego 2008 r. zwolnił z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. przeniósł na niższe stanowisko służbowe naczelnika Wydziału w K. [...] w 11 grupie zaszeregowania z mnożnikiem, uposażeniem zasadniczym i dodatkami jak wyżej. W uzasadnieniu podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawiee wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. o sygn akt II SA/Wa 432/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Mając na względzie wytyczne Sądu oraz wejście w życie z dniem 14 lutego 2008 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od, której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, należało [...] I.G. zwolnić z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. przenieść na niższe stanowisko służbowe zaproponowane przez Komendanta Głównego Policji. Organ wskazał, że policjant wyraził zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe pod warunkiem uwzględnienia przy wydawaniu decyzji procedury zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, do do przeniesienia w tym trybie niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek tj. likwidacji stanowiska oraz braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne, co też miało miejsce w sprawie z uwagi na likwidację stanowiska z mocy prawa i braku stanowiska równorzędnego. Komendant Główny Policji stwierdził również, że nie jest podmiotem umocowanym prawnie do stosowania instytucji zachowania przewidzianej w w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, gdyż zastrzeżono ją do wyłącznej kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnosząc się do kwestii zastosowania § 4 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. podniósł, że z jego treści wynika, iż tabela równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia, ma zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Wobec tego tabeli równorzędności nie można stosować do policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów mieli grupę zaszeregowania wynikającą wprost z zajmowanego stanowiska, a nie zachowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub inny umocowany podmiot, zaś taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku strony. Dodatkowo zauważył, że w wyniku zmian wprowadzonych powołanym rozporządzeniem, uposażenie policjanta uległo znacznemu podwyższeniu, przy czym nie zmieniła się podległość służbowa, cel stanowiska, zakres zadań i obowiązków oraz uprawnienia i odpowiedzialność, a także warunki służby. Od powyższego rozkazu I.G. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując na naruszenie prawa materialnego i procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu ponowił argumentację faktyczną oraz prawną Komendanta Głównego Policji zawartą w zaskarżonym rozkazie. Dodatkowo wskazał, że wniosek strony o zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji nie mógł zostać rozpatrzony w tym postępowaniu, albowiem z jego treści jasno wynika, że minister w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może na takie zachowanie zezwolić jedynie policjantowi już przeniesionemu na niższe stanowisko służbowe. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.G. zarzucił jej: 1) obrazę przepisów prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ I instancji polegającego na braku rozważenia wszystkich okoliczności związanych z uwzględnieniem wniosku o zastosowanie przepisów przejściowych dotyczących zachowania grupy zaszeregowania, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego wynikającego z przepisów przejściowych dotyczących zachowania grupy zaszeregowania, a nadto uchybienie zasadzie praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do organów Państwa, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 432/10. Wskazując na powyższe wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierszej instancji w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty skargi oraz powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające zasadność jego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Rozporządzenie z dnia 8 lutego 2008 r. weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r. i z tym dniem obowiązuje załącznik nr 2, który nie zawiera już stanowisk z dodatkowym określeniem [...], z wyjątkiem dyrektora tego Biura. W § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia zmieniającego prawodawca ustalił, iż policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie [...], z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura [...] - przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. obowiązkiem organu Policji było więc dostosowanie dotychczas zajmowanego przez skarżącego I.G. stanowiska naczelnika Wydziału [...] w K. [...] do nowych unormowań. Właściwy przełożony mógł zatem przekształcić stosunek służbowy skarżącego bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. W sytuacji, gdy następowało mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, organ Policji był obowiązany dokonać zmiany tego stanowiska w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W niniejszej sprawie organ zasadnie, po Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. Akt II SA/Wa 432/10 uznał, iż nowe parametry stanowiska określone skarżącemu rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2010 r. nie są równorzędne ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym, a zatem był władny zwolnić go z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianować na niższe stanowisko służbowe stosując jako podstawę prawną zmiany stanowiska służbowego w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Prawidłowość takiego rozwiązania potwierdza wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09 (publik. LEX nr 595594): “Ustawowymi normami materialnymi regulującymi modyfikację stosunku służbowego policjanta w sytuacji usunięcia zajmowanego przez niego stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych, stanowiącej Załącznik do rozporządzenia zmieniającego są dwie hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi. (...) po zmianie rozporządzenia nie można skarżącego pozostawić na dotychczasowym stanowisku, gdyż go już nie ma, a jednocześnie utrzymywać, że nie nastąpiła ani likwidacja stanowiska, ani też nie zaszły w Komendzie Głównej Policji zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. A zatem w sytuacji, gdy po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r, doszło do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe, organ nie mógł ograniczyć się do stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami tego rozporządzenia. W przypadku bowiem gdy następuje mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, powinno być ono dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji". W niniejszej sprawie jednak sporną kwestię stanowi to, czy dokonując zmiany stanowiska służbowego na niższe, organ Policji mógł zastosować przepis § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. i przyznać grupę zaszeregowania równorzędną do dotychczasowej, o co wnosił skarżący wyrażając zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Zgodnie z powołanym przepisem, policjantowi, któremu przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszego rozporządzenia. Otóż przed zmianą przepisów płacowych z dniem 1 stycznia 2008 r. stanowisko skarżącego było zaszeregowane do 14 grupy zaszeregowania, co po zmianie odpowiada 12 grupie zaszeregowania (załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia "Tabela równorzędnych grup zaszeregowania"), nie zaś przyznanej 11 grupie zaszeregowania, zgodnie z załącznikiem nr 21p. 27 ww. rozporządzenia zmieniającego, gdzie dla stanowiska “naczelnik wydziału" (stopień etatowy młodszy inspektor) przyporządkowana została 11 grupa zaszeregowania. Komendant Główny Policji odmówił skarżącemu uwzględnienia powyższej regulacji prawnej, albowiem uznał, iż zachowanie grupy zaszeregowania, jako przesłanki niezbędnej do stosowania tabeli równorzędności stanowisk, nie miało miejsca w przypadku strony. Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co też podnosiła w skardze strona, powyższego poglądu nie sposób zaakceptować. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/09 (publik.: http://cbois.nsa.gov.pl/doc/931037593E) na tle analogicznej do niniejszej sprawy dokonał wykładni § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. nie regulował wprost, na jakie stanowisko, według nowej Tabeli zaszeregowania, powinien być mianowany dotychczasowy naczelnik Wydziału [...]. Przy wyborze stanowiska przysługującego naczelnikom Wydziału [...], po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego, nie można pomijać przepisu § 4 rozporządzenia zmieniającego. Przepis ten, łącznie z Tabelą, wskazuje na to, jakie grupy zaszeregowania w obu stanach prawnych, Minister jako normodawca podustawy, uznał za równorzędne. Ocenę tę należy odnieść nie tyIko do policjantów,którzy zachowali prawo do zaszeregowania. Nie ma żadnych podstaw, aby Tabeli równorzędnosci nie stosować wobec policjantow, ktorzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tyIko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. Z załącznika nr 4 wynika, że dla grupy zaszeregowania 14, zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r., przysługuje od dnia 1 stycznia 2008 r. równorzędna urupa zaszeregowania – 12. Nadto, dalej odczytując i porównując stany prawne determinujące status naczelników wydziałów [...] po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego, nie sposób nie odnotować, że w poprzedniej Tabeli zaszeregowania stanowisk, oprócz stanowiska naczelnika wydziału [...] KGP mającego grupę zaszeregowania 14 i stopień etatowy inspektora, było także stanowisko eksperta KGP mającego grupę zaszeregowania 13 i stopień etatowy młodszego inspektora. Było to stanowisko niższe niż stanowisko naczelnika wydziału [...]. Przyjęcie, że policjanta zajmującego poprzednio stanowisko naczelnika wydziału [...] KGP należy mianować na stanowisko naczelnika wydziału KGP z warunkami wynikającymi z takiego stanowiska (grupa zaszeregowania, stopień etatowy), wymagałoby rozważenia nowego statusu także w odniesieniu do wniosków wynikających z zapisu § 4 noweli oraz załącznika nr 4. W ślad za NSA podkreślić należy, iż nie ma przeszkód prawnych, aby Tabeli równorzędności stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia zmieniającego nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. W art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji, uzyskania jego zgody. W analizowanym przypadku Komendant Główny Policji przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe, lecz nie uwzględnił jego wniosku o zastosowanie § 4 rozporządzenia zmieniającego i przyznanie grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej – 14. Tym samym, organ nie uzyskał zgody na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, albowiem zgoda skarżącego zawierała warunek, który, choć z punktu widzenia prawa mógł zostać spełniony, nie został przez organ zrealizowany. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzający ją rozkaz personalny, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy o Policji oraz § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r., co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie są one trafne. Ponadto skarżący błędnie zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie stosują. Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko służbowe, w związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów płacowych, organ orzekający w sprawie będzie obowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.