II SA/Wa 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie zdolności do służby postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić P. J. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Regionalna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu orzeczeniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdziła m.in., że P.J. jest zdolny do służby z ograniczeniem – kat. "C" oraz, że jest trwale niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Od powyższego rozstrzygnięcia funkcjonariusz złożył odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu zaskarżając je w całości i wniósł o jego uchylenie oraz wydanie przez Centralną Komisję Lekarską Agencji Wywiadu nowego orzeczenia stwierdzającego zdolność do pełnienia służby bez ograniczeń. Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu orzeczeniem z dnia [...] października 2019 r. nr utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w sposób prawidłowy z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i zawiera prawidłową kwalifikację orzeczniczą rozpoznawanych patologii. Do orzekanego wysłano zawiadomienie z dnia [...] października 2019 r. Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, w którym poinformowano stronę, że orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] zostało utrzymane w mocy. Powyższe zawiadomienie zostało odebrane przez funkcjonariusza w dniu [...] października 2019 r. Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2019 r. wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zobowiązanie organu do złożenia do akt sprawy rozstrzygnięcia wydanego w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2019 r. i doręczenie mu tego orzeczenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieprzekazanie mu orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu wydanego na skutek odwołania od orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2019 r. jedynie zawiadamiając o rozstrzygnięciu, a w konsekwencji pozbawienie go możliwości zapoznania się z motywami kierującymi organem przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, par. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu tego orzeczenia treści opinii psychologa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], a zatem jego wydanie na podstawie niepełnej dokumentacji orzeczniczej mającej istotne znaczenie dla oceny stanu jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. doręczono skarżącemu ponownie zawiadomienie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] grudnia 2019 r., w załączeniu którego przesłano odpis orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2019 r. z pieczęcią i podpisem Przewodniczącej Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu utrzymującego w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. W związku z tym dopiero z dniem [...] grudnia 2019 r. orzeczenie z dnia [...] października 2019 r. weszło do obrotu prawnego i od tego dnia skarżący mógł wnieść skargę. Wobec tego na dzień [...] listopada 2019 r. nie istniał przedmiot zaskarżenia, orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego i w konsekwencji skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie skarga podlega odrzuceniu. Podkreślić należy, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na podstawie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do Sądu jest uprzednie otrzymanie przez stronę rozstrzygnięcia w sprawie, a następnie wniesienie skargi w ww. terminie w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2019 r. nie weszło do obrotu prawnego, bowiem nie zostało doręczone. Kryterium określającym rozpoczęcie biegu do wniesienia skargi stanowi zatem czynność "doręczenia" kwestionowanego aktu (decyzji) skarżącemu, rozumiana jako czynność procesowa polegająca na uzewnętrznieniu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 800/08, LEX nr 565691). Instytucja doręczenia urzeczywistnia przy tym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwiając stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach. O istotnym znaczeniu tej instytucji świadczy fakt, że ustawodawca poświęcił tej tematyce odrębny Rozdział 8 w K.p.a., w którym uregulował tryb dokonywania doręczeń pism pochodzących od organu. Z czynnością doręczenia przepisy prawa, w tym przepisy K.p.a. i P.p.s.a. wiążą ponadto określone skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 i § 2 K.p.a., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego." (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1333/11). Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, przywołane orzeczenie dostępne na stronie internetowej http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Od reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 K.p.a. nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 800/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy podkreślić, że wejście w życie decyzji do obrotu prawnego jest związane z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji. Skutki materialne i procesowe decyzji są bowiem umotywowane przez fakt jej doręczenia, a nie zapoznania się przez adresata z treścią decyzji. Doręczenie (lub ogłoszenie) jest immanentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z przywołanego art. 110 K.p.a. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji, rozpoczyna się w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06, LEX nr 456865, z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1467/08, LEX nr 1381151, z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1176/05, LEX nr 236587). Sąd podziela przy tym ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie pogląd, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1453/15, dostępny na stronie internetowej: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] grudnia 2019 r. P.J. ponownie doręczono zawiadomienie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] grudnia 2019 r., w załączeniu którego przesłano odpis orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2019 r. z pieczęcią i podpisem Przewodniczącej Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu. Wyjaśniono także skarżącemu, że z uwagi na obowiązek zachowania w tajemnicy informacji związanych z orzekanym, a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu lekarza, o czym jest mowa w przepisie art. 40 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2019 r. poz. 537), wyszczególnienie wszystkich stwierdzonych u orzekanego schorzeń i ułomności fizycznych lub psychicznych wraz z przywołaniem odpowiednich paragrafów i punktów z wykazu chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby, stanowiącego załącznik nr 6 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 187, poz. 1824, z późn. zm.) znajduje się w Protokole Badania RKL AW z dnia [...] września 2019 r. nr [...], którego kserokopię skarżący otrzymał w dniu [...] września 2019 r., potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem. Jednocześnie prawidłowo pouczono skarżącego o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe oznacza, że dopiero z dniem [...] grudnia 2019 r. orzeczenie z dnia [...] października 2019 r. weszło do obrotu prawnego i od tego dnia P. J. mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skoro zatem skarga została wniesiona od orzeczenia, które nie weszło do obrotu prawnego to tym samym jest ona przedwczesna. Mając na względzie powołane powyżej okoliczności, Sąd uznał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi i istnieją podstawy do jej odrzucenia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przywołany przepis odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi, do których zalicza się także brak przedmiotu zaskarżenia, który ma miejsce w przypadku wniesienia skargi na nieistniejący akt lub czynność (por. J.P.Tarno, Komentarz do art. do art.58 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Z uwagi na fakt, że na dzień [...] listopada 2019 r. nie istniał przedmiot zaskarżenia, skarga w niniejszej sprawie, jako wniesiona na akt nieistniejący, podlega odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia. Stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście złotych) stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi – punkt 2 sentencji postanowienia.