II SA/Wa 3025/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] którą: - uchylił swoją decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "KWP") w K. z [...] maja 2017 r. nr [...] o obniżeniu mł. insp. G. K. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") dodatku funkcyjnego III kategorii o 20% otrzymywanej stawki, tj. o 180 zł miesięcznie z dniem 31 maja 2017 r. oraz - umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Orzeczeniem KWP w K. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] skarżący został uznany winnym popełnienia czynów określonych w art. 132 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej: "u.P.") w związku z § 2 i § 23 załącznika do Zarządzenia Nr 805 KGP z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3) oraz z art. 132 ust. 3 pkt 3 u.P., za co wymierzono funkcjonariuszowi karę dyscyplinarną nagany. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Zastępca KGP orzeczeniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie KWP w K.. W związku z powyższym KWP w K., mając za podstawę art. 104 ust. 2 u.P. oraz § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej: "rozp. z 2001 r."), rozkazem personalnym z [...] maja 2017 r. nr [...] obniżył funkcjonariuszowi dodatek funkcyjny III kategorii o 20% otrzymywanej stawki, tj. o 180 zł miesięcznie z dniem [...] maja 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją KGP z [...] lipca 2017 r. nr [...]. Orzeczenie Zastępcy KGP z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany stało się przedmiotem skargi funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 933/17 uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie KWP w K. z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Od ww. wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który oddalił ją wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/18 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze uprawomocnienie się wyroku Sądu pierwszej instancji, KWP w Krakowie orzeczeniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...], w oparciu o art. 135j ust. 4 w związku z art. 135 ust. 4 u.P. w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), umorzył postępowanie dyscyplinarne względem skarżącego. Po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza, ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Zastępcy KGP z [...] marca 2021 r. nr [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. KWP w Katowicach wystąpił do organu o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii z dniem [...] maja 2017 r. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] KGP, na mocy 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone jego decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy rozkaz personalny KWP w K. z [...] maja 2017 r. nr [...] o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego III kategorii o 20% otrzymywanej stawki, tj. o 180 zł miesięcznie z dniem [...] maja 2017 r. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 150 § 1 k.p.a., uchylił decyzję własną z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny KWP w K. z [...] maja 2017 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia KGP wyjaśnił, że jego decyzja z [...] lipca 2017 r., a także poprzedzający ją rozkaz personalny KWP w K. z [...] maja 2017 r. zostały podjęte w konsekwencji orzeczeń dyscyplinarnych, tj. orzeczenia organu z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującego w mocy orzeczenie KWP w K. z [...] stycznia 2017 r. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 8 pkt 1 rozp. z 2001 r., dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Skoro jednak zapadłe wobec skarżącego orzeczenia dyscyplinarne zostały prawomocnie uchylone, to zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ zaznaczył, iż uchylając decyzję w oparciu o ww. przepis, obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Przy czym przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz także rozstrzygnięcie niemerytoryczne (umorzenie postępowania). Brak w obrocie prawnym orzeczenia o wymierzeniu funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w sprawie obniżenia mu dodatku funkcyjnego III kategorii, a w konsekwencji zasadne jest umorzenie tego postępowania. W dniu [...] maja 2021 r. funkcjonariusz wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i "przyznanie 20% stawki obniżonego dodatku, tj. kwoty 180 zł miesięcznie oraz przyznanie i wypłatę dodatku funkcyjnego III kategorii w obniżonej części 180 zł od dnia [...] maja 2017 r. do dnia zapłaty". W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z [...] czerwca 2021 r. nr [...] KGP podtrzymał argumentację przedstawioną w poprzedniej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego "przyznania 20% stawki obniżonego dodatku" organ wskazał, iż nie może zostać ono uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne rozszerzenie postępowania o inne kwestie, a tym samym rażąco naruszałoby art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto właściwy do rozpatrzenia ewentualnego żądania wypłaty nieobniżonego dodatku funkcyjnego (stosownego wyrównania tego dodatku) za dany okres nie jest KGP, lecz KWP w K., co wymaga wniesienia do tego ostatniego organu odrębnego podania. Powyższą decyzję KGP z [...] czerwca 2021 r. funkcjonariusz zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez ograniczenie postępowania administracyjnego tylko do ustalenia podstaw wznowienia z wyłączeniem uwzględnienia sprawy obniżenia mu dodatku funkcyjnego III kategorii, mimo uwzględnionej podstawy wznowienia postępowania oraz prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 933/17, uchylającego orzeczenie Zastępcy KGP z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i orzeczenie KWP w K. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia kary nagany; 2. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzją KGP z [...] czerwca 2021 r. nr [...] jego decyzji z[...]kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego KWP w K. z [...] maja 2017 r. nr [...], podczas gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2021 r. obejmował tylko umorzenie postępowania administracyjnego "w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii", zaś decyzja KGP z [...] czerwca 2021 r. nr [...] rozstrzyga o całości sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KGP z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, do czego był zobowiązany z uwagi na treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja KGP oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna odpowiadają prawu. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez KGP w tzw. trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne było dotknięte określonymi wadami procesowymi i usunięcie ewentualnych wadliwości. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przesłanka z wyż. cyt. przepisu dotyczy takiej sytuacji, gdy nowa decyzja, na której oparł się organ wydając decyzję w sprawie głównej, stanowiła podstawę prawną decyzji głównej, a nie podstawę faktyczną. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez decyzji, na której organ się ma oprzeć. Zachodzi tu bezwzględna zależność jednej decyzji od drugiej (vide wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1650/20). Warunkiem spełnienia powyższej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego jest konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu, na co wskazuje wprost zwrot "w oparciu". W wyroku z 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 935/10, NSA podkreślił, że przedmiotowy związek istnieje, jeżeli uda się wykazać, iż decyzje są od siebie zależne, tzn. jedna stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania pierwszej decyzji. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. może nastąpić, jeżeli doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna (vide wyroki NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 511/15 i z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 380/21). Jeżeli decyzja została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, to omawiana przesłanka wznowienia postępowania zostaje spełniona po uprawomocnieniu się tego wyroku (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 105/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, tut. Sąd stwierdza, że organ zasadnie wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii. Uchylone decyzją pierwszoinstancyjną z [...] kwietnia 2021 r. rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o orzeczenia dyscyplinarne, które wyeliminował z obrotu prawnego prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 933/17. Należy zatem podzielić stanowisko KGP wyrażone w zaskarżonej decyzji, wedle którego ziściła się przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, organ właściwie przyjął, iż koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji KGP z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KWP w K. z [...] maja 2017 r. nr [...]. W myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie ma racji skarżący, twierdząc, że cyt. wyż. przepis zobowiązuje organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie w trybie wznowienia uprawniony jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli stanie się ono z jakiegokolwiek powodu bezprzedmiotowe. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 września 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 55/05, zgodnie z którym, przewidziany w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej trzeba rozumieć szeroko, tzn. obejmuje on również wydanie rozstrzygnięcia niemerytorycznego w postaci umorzenia postępowania. W przypadku wystąpienia określonych zmian stanu normatywnego lub faktycznego w toku postępowania, wydanie decyzji merytorycznej może być wyłączone; w takiej sytuacji organ rozpoznający sprawę na nowo, stwierdziwszy istnienie podstawy wznowieniowej, powinien rozważyć uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie, oznacza, że przestał istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 932/21). Bezprzedmiotowość może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Omawiana instytucja powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania implikuje wystąpienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 27/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 237/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 952/19). W realiach kontrolowanej sprawy bezsprzecznie zaistniały przesłanki uzasadniające konieczność umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko KGP, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, do którego doszło w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom funkcjonariusza, nie doszło do naruszenia wymienionych w zarzutach skargi przepisów postępowania. Prowadząc postępowanie, organ podjął wszelkie możliwe czynności konieczne do ustalenia zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz trafnie przyjął brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto KGP prawidłowo uznał, że żądanie skarżącego dotyczące "przyznania 20% stawki obniżonego dodatku" nie może zostać uwzględnione z uwagi na ograniczony zakres przedmiotowy postępowania wznowieniowego. Otóż ramy (granice) wznowionego postępowania wyznacza przedmiot decyzji ostatecznej, którym – na gruncie rozpoznawanej sprawy - było obniżenie dodatku funkcyjnego III kategorii. Niedopuszczalne jest więc rozszerzenie tego postępowania o inne kwestie takie jak np. wyrównanie dodatku funkcyjnego za okres jego wypłaty w obniżonej wysokości. Zresztą, jak słusznie wskazał KGP, w tej kwestii właściwy jest KWP w K.. Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.