II SA/Wa 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Leków na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") jest decyzja Dyrektora Narodowego Instytutu Leków (dalej: "organ") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2020 r. na adres poczty elektronicznej Narodowego Instytutu Leków (dalej: "NIL"), Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] złożyło wniosek o udostępnienie wyników badań suplementów diety, o których mowa w materiale prasowym [...]. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.", w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010), dalej: "u.z.n.k." i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1231), dalej: u.p.a.p.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) dalej: "k.p.a.", Dyrektor Narodowego Instytutu Leków odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ powołał treść ww. przepisów prawa. Wskazał, że NIL wyraził wolę zachowania informacji o wynikach badań suplementów diety - jako nierozpoznawalnej przez osoby trzecie - w poufności. Ograniczył bowiem dostęp do treści całego "Raportu z badań suplementów diety pobranych z rynku" wyłącznie do Dyrektora NIL, Zastępcy Dyrektora ds. Badań Kontrolnych NIL oraz eksperta NIL w zakresie suplementów diety. Organ zaznaczył, że badania suplementów diety zostały przeprowadzone przez pracowników NIL w związku z wykonywaniem obowiązków ze stosunku pracy, zatem zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.a.p.p. NIL (ewentualnie, na mocy odrębnych umów - zleceniodawcy badań) nabył prawa autorskie majątkowe do wyników przedmiotowych badań. Wyniki przedmiotowych badań stanowią prawnie chronioną własność intelektualną NIL (lub zleceniodawców badań), mającą znaczną wartość gospodarczą, której ujawnienie stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa NIL lub zleceniodawców badań. Nadto organ wskazał, iż treść raportów i opracowań, w tym "Raportu z badań suplementów diety pobranych z rynku" nie została udostępniona publicznie, w związku z powyższym NIL nie jest uprawniony do użyczenia egzemplarzy ww. Raportu stosowanie do art. 28 ust. 1 u.p.a.p.p. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., Dyrektor Narodowego Instytutu Leków utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2020 r. została podpisana przez osobę do tego upoważnioną na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...]. Podniósł, że NIL nie jest organem władzy publicznej, lecz instytutem badawczym działającym na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1350), dalej: "u.i.b.", oraz Statutu zatwierdzonego w dniu 22 maja 2017 r. przez Ministra Zdrowia. NIL podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1500). NIL wykonuje działalność gospodarczą i w tym zakresie powinien być uznawany za przedsiębiorcę w ujęciu materialnym, tj. w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), dalej: "p.p.", oraz art. 431 Kodeksu cywilnego. Do statutowych zadań NIL należy w szczególności: prowadzenie projektów badawczych, badań naukowych oraz prac rozwojowych i wdrożeniowych w dziedzinie nauk farmaceutycznych, medycznych, chemicznych i biologicznych, a także prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie objętym przedmiotem działania NIL. Realizując szereg zadań statutowych, z uwagi na konieczność samofinansowania działalności, NIL pozyskuje środki finansowe z różnych źródeł, w tym z prowadzonej działalności gospodarczej oraz realizacji projektów badawczych. Praktyka taka zgodna jest z przepisami ustawy o instytutach badawczych i znajduje odzwierciedlenie w prowadzonych naborach na programy badawcze organizowane przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz odpowiada prowadzonej w Polsce polityce naukowej. W związku z powyższym NIL ma prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, która jest zdefiniowana jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności (art. 11 ust. 2 u.z.n.k.). Badania suplementów diety zostały przeprowadzone przez pracowników NIL w związku z wykonywaniem obowiązków ze stosunku pracy, a zatem NIL nabył prawa autorskie majątkowe do wyników tychże badań. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] zarzuciło naruszenie: - art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organ nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie jest organem władzy publicznej; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i art. 28 ust. 1 u.p.a.p.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej mimo braku podstaw do podjęcia takiej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji; zobowiązanie Dyrektora NIL do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] października 2020 r.; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi strona skarżąca podniosła w szczególności, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. NIL jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do § 6 pkt 17 Statutu NIL prowadzi działalność gospodarczą, jednakże okoliczność ta nie może stanowić powodu odmowy udostępnienia każdej informacji publicznej. Przedmiotowa działalność gospodarcza stanowi bowiem jedynie uboczny, marginalny wycinek całej działalności NIL, która ma charakter publiczny. Dotyczy bowiem realizacji polityki zdrowotnej państwa poprzez działalność: naukową i badawczo-rozwojową; kontrolną; ekspercką; edukacyjną (§ 5 ust. 1 i 2 Statutu). Z powyższych względów w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Strona skarżąca podniosła, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób udostępnienie informacji publicznej powodowałoby naruszenie interesu majątkowego NIL tym bardziej, że charakter przeprowadzonych badań i fakt ujawnienia ich wyników, świadczą o tym, że zostały podjęte dla dobra publicznego, w celu ochrony konsumentów zakwestionowanych produktów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor NIL wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż rezultaty działalności naukowej NIL stanowią jeden z elementów finansowania działalności NIL, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji. Mogą one stanowić podstawę do prowadzenia dalszych prac naukowych. Wyniki wnioskowanych badań stanowią rezultat projektu naukowego zrealizowanego w ramach działalności NIL, nie są natomiast wynikiem realizacji funkcji kontrolnej. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 171/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że NIL jest instytutem badawczym, państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (§ 2 Statutu NIL), działającą na podstawie ustawy o instytutach badawczych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.i.b., instytut występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek. Stosownie do art. 18 ust. 7 pkt 1 u.i.b., instytut osiąga przychody w związku z prowadzoną działalnością określoną w art. 2, w tym ze sprzedaży wyników badań naukowych, prac rozwojowych oraz know-how związanego z tymi wynikami. W myśl art. 18 ust. 8 u.i.b. instytut osiąga przychody z subwencji i dotacji na podstawie przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz ustawy o finansach publicznych, z zastrzeżeniem ust. 9 i art. 21 ust. 6, oraz z innych źródeł. Jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 1-3 u.i.b. do podstawowej działalności instytutu należy: prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych. W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może: upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych; wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych (art. 2 ust. 2 pkt 1-2 u.i.b.). Zgodnie z § 4 ust. 2 Statutu NIL, Instytut uczestniczy w systemie ochrony zdrowia. Uwzględniając powyższe Sąd wskazał, że Dyrektor NIL jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, zaś żądana informacja, jako wytworzona przez państwową jednostkę organizacyjną w ramach jej obowiązków, stanowi informację publiczną. Następnie Sąd powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny. Zaznaczył również, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił w sposób wystarczający, że badania suplementów diety zostały przeprowadzone przez pracowników NIL w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, a NIL nabył prawa autorskie majątkowe do wyników przedmiotowych badań. Skoro wyniki badań stanowią prawnie chronioną własność intelektualną NIL, a nadto, jak wskazano w decyzji, spełniony został również element formalny tajemnicy przedsiębiorcy (dostęp do treści całości żądanych danych ograniczony jest do Dyrektora NIL, Zastępcy Dyrektora ds. Badań Kontrolnych oraz eksperta NIL w zakresie suplementów diety), to organ miał podstawy do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ww. przesłankę. Już bowiem samo przejawienie woli zachowania informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich stanowi podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej na ww. podstawie prawnej (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, wyniki badań powstały w ramach działalności naukowej NIL, a ich rezultaty mają wartość gospodarczą. Co więcej, rezultaty działalności naukowej NIL stanowią jeden z elementów finansowania działalności NIL, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji. Mogą także stanowić podstawę do prowadzenia dalszych badań naukowych. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skoro badania naukowe, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie w ramach u.d.i.p., nie zostały opublikowane przez NIL, a nadto dostęp do tychże badań, jak wskazano w decyzji, został ograniczony przez NIL do trzech osób, to nie ma podstaw, aby na gruncie u.d.i.p. przyznać stronie skarżącej szersze uprawnienie w zakresie publikacji badań naukowych niż ma w tym zakresie NIL na podstawie ustawy o prawach autorskich i prawach pokrewnych. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Sądu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi na skutek dokonania nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenia, że organ rozpatrując wniosek Stowarzyszenia pod kątem dostępu do informacji publicznej nie dokonał analizy proporcjonalności prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz prawa dostępu do informacji publicznej oraz nie wyjaśnił w sposób szczegółowy i precyzyjny gospodarczej doniosłości informacji dla organu jako przedsiębiorcy, tym samym nie uzasadnił w sposób należyty swojej decyzji, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji wadliwej decyzji odmownej organu, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i art. 28 ust. 1 u.p.a.p.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającymi przesłankami do uznania, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy jest zachowanie przedsiębiorcy wyrażające się w nieudostępnieniu tych informacji osobom trzecim i ograniczenie kręgu osób zapoznających się z tymi informacjami, przesłanką uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy jest jego własność intelektualna, a sama decyzja przedsiębiorcy w tym zakresie stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nieudostępnienie określonych informacji osobom trzecim i ograniczenie kręgu osób zapoznających się z tymi informacjami nie są wystarczające do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorcy, własność intelektualna informacji nie jest przesłanką do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, a objęcie informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy nie może nastąpić wyłącznie na podstawie jego arbitralnej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt. III OSK 7391/21 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 171/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; nadto zasądził koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie ww. przepisu. W świetle art. 11 ust. 2 u.z.n.k. określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. NSA podkreślił, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych oraz materialny - odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności. Do wykazania przesłanki formalnej nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie formalnym mogą stanowić z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Z kolei tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą w każdej wymiernej postaci, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (dotycząca szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa - jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje liberalna wykładnia art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zgodnie z którą za wystarczające dla uznania, że dana informacja posiada wartość gospodarczą należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie, jak wskazał NSA, należy odwołać się również do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. NSA podkreślił, iż tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła danego podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Przesłanki te muszą zatem obiektywnie zaistnieć. Uwzględniając powyższe NSA wskazał, iż w ocenie Sądu I instancji Dyrektor NIL w zaskarżonej decyzji wykazał zaistnienie ustawowo określonych przesłanek uzasadniających ograniczenie Stowarzyszeniu dostępu do żądanej we wniosku informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd I instancji przyjmując, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny oraz materialny, uznał, że NIL podjął środki ochrony w celu zachowania w poufności żądanych przez Stowarzyszenie danych jako nierozpoznawalnych dla osób trzecich poprzez ograniczenie dostępu do nich do trzech osób. Zdaniem NSA z ww. poglądem Sądu I instancji nie można się zgodzić, ponieważ uzasadnienie wyroku w części odnoszącej się do elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy jest lakoniczne i niewystarczające. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wystarczające dla uznania żądanych informacji za objęte tajemnicą przedsiębiorcy było to, że stanowią prawnie chronioną własność intelektualną NIL. Ponadto, Sąd I instancji przyznał, że Dyrektor NIL nie wskazał wprost w zaskarżonej decyzji w czym dokładnie upatruje wartość gospodarczą żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Jednak w ocenie Sądu I instancji wystarczające w tym zakresie było powołanie się przez Dyrektora NIL dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na to, że rezultaty działalności naukowej NIL stanowią jeden z elementów finansowania jego działalności, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji, a ponadto mogą one stanowić podstawę do prowadzenia dalszych badań naukowych. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja powołana przez Dyrektora NIL w odpowiedzi na skargę stanowi wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia, że rezultaty działalności naukowej NIL mają wartość gospodarczą. Sąd I instancji przyznał przy tym, że powyższych twierdzeń zabrakło w zaskarżonej decyzji, jednak w jego ocenie nie stanowi to podstawy do jej uchylenia. Stanowisko to, jak wskazał NSA, jest nieprawidłowe. Skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.), to właśnie w takim akcie powinny znaleźć się wszelkie rozważania organu uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wniesiona do sądu administracyjnego odpowiedź organu na skargę jest wyłącznie pismem procesowym, które nie uzupełnia, ani też nie zastępuje zaskarżonego rozstrzygnięcia, które powinno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem NSA nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, nie zostały przedstawione również wystarczające argumenty świadczące o tym, że w sprawie rzeczywiście wykazano, iż dokument będący przedmiotem wniosku Stowarzyszenia posiadał wartość gospodarczą dla NIL. Powyższe prowadzi do uznania za słuszne obydwa zarzuty skargi kasacyjnej. NSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wykładnię przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Sąd I instancji ponownie dokona oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy NIL w zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji żądanych we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Obok ww. przepisu w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06; publ. CBOSA). Druga sytuacja ma miejsce w przypadku podjęcia przez NSA - po wydaniu przez NSA wyroku w danej sprawie, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd I instancji - uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08; publ. j.w.). W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, która stanowiłaby podstawę do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt. III OSK 7391/21. Oznacza to, że Sąd I instancji obowiązany był orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA dokonał interpretacji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" jako przesłanki odmowy dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. podkreślając, że na przesłankę tę składają się dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia żądanych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych informacji - oraz materialny, odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności. Nadto NSA obszernie wyjaśnił znaczenie tych dwóch elementów podkreślając, iż odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga jednoczesnego wystąpienia obu ww. elementów. NSA podkreślił również, iż tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu, zaś ocena ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powody nieudzielenia informacji publicznej powinny być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Uwzględniając powyższe NSA nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że Dyrektor NIL w zaskarżonej decyzji wykazał, iż w sprawie spełniona została przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd I instancji przyjął bowiem, że NIL podjął środki ochrony w celu zachowania w poufności żądanych przez Stowarzyszenie danych poprzez ograniczenie dostępu do nich do trzech osób. Lakonicznie i niewystarczająco uzasadnił jednak swe stanowisko odnośnie wartości gospodarczej żądanej informacji. Powołał się przy tym na argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że rezultaty działalności naukowej NIL stanowią jeden z elementów finansowania jego działalności, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji, a ponadto mogą one stanowić podstawę do prowadzenia dalszych badań naukowych. Jednakże, jak podkreślił NSA, to w decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę, powinny znaleźć się wszelkie rozważania organu uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wniesiona do sądu administracyjnego odpowiedź organu na skargę jest wyłącznie pismem procesowym, które nie uzupełnia, ani też nie zastępuje zaskarżonego rozstrzygnięcia, które powinno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym za nieprawidłowe uznał NSA stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowisko to nie pozwala przyjąć, że w sprawie rzeczywiście wykazano, iż dokument będący przedmiotem wniosku Stowarzyszenia posiadał wartość gospodarczą dla NIL. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał Sąd I instancji: po pierwsze, do uwzględnienia wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, a po drugie do dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy NIL wykazał przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji żądanych we wniosku Stowarzyszenia. Uwzględniając powyższe Sąd zważył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który to przepis stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz materialny odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie formalnym mogą stanowić informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Zatem informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przejawi on wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że tajemnica przedsiębiorcy w aspekcie formalnym została w niniejszej sprawie wykazana. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] października 2020 r. organ wyjaśnił bowiem, że dostęp do żądanych przez Stowarzyszenie informacji został ograniczony do Dyrektora NIL, Zastępcy Dyrektora NIL ds. Badań Kontrolnych oraz eksperta NIL w zakresie suplementów diety. Organ wyraził zatem wolę zachowania informacji (w postaci całego Raportu, w tym wyników badań suplementów diety) jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich ograniczając dostępność informacji do wąskiego kręgu osób zobowiązanych do ich utrzymania w poufności. Podkreślić przy tym należy, że w wyroku z dnia 13 lutego 2025 r. NSA w istocie nie zakwestionował spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy w niniejszej sprawie wskazując jedynie na błędne stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" i jednocześnie co do uznania za spełnioną przesłanki materialnej tejże tajemnicy. Wskazać w związku z tym należy, że tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą w każdej wymiernej postaci, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (dotycząca szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa - jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy w szczególności te dane, które odnoszą się zarówno do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i do szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W aspekcie komercyjnym wartość gospodarczą posiada informacja, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2020 r. odnośnie materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy organ wskazał jedynie, że badania suplementów diety zostały przeprowadzone przez pracowników Narodowego Instytutu Leków w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, a zatem zgodnie z art. 12 u.p.a.p.p. NIL nabył prawa autorskie majątkowe do wyników przedmiotowych badań. Wyniki tych badań stanowią wartość intelektualną NIL przedstawiającą znaczną wartość gospodarczą. Argumentacja ta, w ocenie Sądu, jest niewystarczająca z punktu widzenia spełnienia materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. Nie wynika z niej z jakich względów organ uznał, że żądane wyniki badań stanowią wartość gospodarczą NIL w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Samo ogólnikowe powołanie się na prawa autorskie majątkowe do wyników badań nie wyjaśnia na czym polega (choćby potencjalna) wartość ekonomiczna (gospodarcza) żądanej informacji dla przedsiębiorcy. Podkreślić w tym miejscu należy, że materialny (jak i formalny) element uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter obiektywny. Stwierdzenie jego istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, nie może też wynikać z arbitralnego stanowiska podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Powinno być natomiast wynikiem analizy i oceny przeprowadzonej przez ten podmiot zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), znajdującej następnie odzwierciedlenie w wydanej decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tejże przesłanki. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o - wymagającym uchylenia decyzji - naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem argumentacja zawarta tak w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska organu, że dostęp do żądanych informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Materialna przesłanka tej tajemnicy nie została bowiem wykazana. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, że "rezultaty działalności naukowej NIL (...) stanowią jeden z elementów finansowania działalności NIL, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji. Mogą one stanowić podstawę do prowadzenia dalszych prac naukowych". Jest to bowiem argumentacja spóźniona. Jak podkreślił NSA w ww. wyroku z dnia 13 lutego 2025 r., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (por. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a zatem to w decyzji powinny znaleźć się wszelkie rozważania organu uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wniesiona do sądu administracyjnego odpowiedź organu na skargę jest wyłącznie pismem procesowym, które nie uzupełnia, ani też nie zastępuje zaskarżonego rozstrzygnięcia, które powinno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Dyrektora NIL z dnia [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2020 r. podlegały uchyleniu z powodu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dla odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy konieczne jest łączne spełnienie przesłanki materialnej i formalnej. Wola przedsiębiorcy co do wyłączenia danej informacji z jawności nie ma w tym względzie decydującego (wystarczającego) znaczenia. Konieczne jest również wykazanie, że dana informacja ma dla podmiotu zobowiązanego wymierną wartość gospodarczą, zaś jej ujawnienie wiąże się negatywnymi konsekwencjami w obrocie gospodarczym. Okoliczność ta w odniesieniu do żądanych przez Stowarzyszenie informacji nie została wykazana, natomiast samo powołanie się na "znaczną wartość gospodarczą" tychże informacji dla NIL bez należytego wyjaśnienia tego stanowiska nie jest wystarczające dla uznania, że materialny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy został w niniejszej sprawie spełniony. Końcowo Sąd zauważa, że mając na względzie obowiązek orzekania na podstawie pełnych akt sprawy obejmujących również dokumenty źródłowe, zapoznał się z dokumentem, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji jest brak poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w sprawie odnośnie tajemnicy przedsiębiorcy (przesłanki materialnej tej tajemnicy) oraz brak należytego uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Nie jest natomiast rzeczą Sądu zastępowanie organu w zakresie czynienia ustaleń faktycznych co do tego czy ograniczenie dostępu do informacji publicznej w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy) ma w niniejszej sprawie zastosowanie, czy też nie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych) Sąd postanowił, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.