II SA/Wa 3076/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi małoletnich R. i L. H. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową U. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej: "Prezes ZUS", decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.); dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", "ustawa emerytalna", o odmowie przyznania małoletnim R. i L. H. renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu T. H.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy. Prezes ZUS podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku (renta rodzinna w drodze wyjątku) nie może być przyznane wnioskodawczyniom, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ich ojciec nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Stwierdził, że wykazano 14 lat, 4 miesiące i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 41 lat, jednakże w 10-leciu przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udowodniono jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 14 dni tych okresów. W toku postępowania ustalono, że w okresach od [...] kwietnia 1999 r. do [...] kwietnia 2000 r., od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r., od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2020 r., tj. do dnia śmierci, ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z przeprowadzonej analizy sprawy nie wynika, aby ojciec dzieci nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych okresach wobec ojca dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Z akt sprawy wynika, że ojciec dzieci podejmował prace bez ubezpieczenia. Wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie ojciec dzieci nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy, winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Osoby wykonujące pracę bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Ponadto, chociaż ojciec dzieci był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, nie można przyjąć, że sama rejestracja w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej może stanowić w każdym przypadku okoliczność szczególną, albowiem w takiej sytuacji świadczenia w drodze wyjątku stałyby się świadczeniami powszechnymi, co byłoby sprzeczne z charakterem i celem funkcjonowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy, jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od poszukującego. Organ wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż dochód trzyosobowej rodziny stanowi wynagrodzenie matki dzieci z tytułu zatrudnienia w wysokości 3.121,20 zł brutto (średnie wynagrodzenie z 3 ostatnich miesięcy) oraz zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem w wysokości 634 zł. W ocenie organu, dochód przypadający na jednego członka rodziny w kwocie 1.251,73 zł brutto nie pozwala stwierdzić, że małoletnie dzieci pozostają bez niezbędnych środków utrzymania. U. H. – przedstawiciel ustawowy małoletniej R. H. i L. H. pismem z dnia 23 lipca 2021 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez ich niewłaściwą interpretację i nieprzyznanie na rzecz L. H. i R. H. świadczenia w drodze wyjątku; 2. postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na uznaniu, że sytuacja osobista i majątkowa rodziny nie uzasadnia przyznania świadczenia na zasadzie wyjątku. Zdaniem skarżącej, z punktu widzenia małoletnich dzieci zawsze będą występowały szczególne okoliczności, gdyż dzieci nie mają żadnego realnego wpływu na osoby dorosłe. W ocenie skarżącej, to właśnie taki punkt widzenia powinien przyjąć organ i z góry przyjąć założenie, że jeżeli uprawnionymi do świadczeń są małoletnie dzieci, to przyczyny nie uzyskania wymaganego okresu lat składkowych i nieskładkowych zawsze ma charakter szczególnych okoliczności. Zdaniem wnoszącej skargę, Prezes ZUS niesłusznie przyjął, że pozostawanie bez pracy i bycie bezrobotnym nie jest szczególną okolicznością. Zwróciła uwagę, że zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, to państwo odpowiada za kształtowanie polityki zatrudnienia i tworzenie możliwości uzyskania pracy. Nie można czynić zarzutu, że ktoś jest bezrobotny i nie może uzyskać zatrudnienia z powodu braku pracy. Stwierdziła też, że zarzut taki nie może być stawiany w sytuacji, gdy ktoś podejmuje prace dorywcze, ponieważ nie może uzyskać legalnego zatrudnienia. W ocenie skarżącej, całkowitym nieporozumieniem jest powiązanie przez organ szczególnych okoliczności tylko i wyłącznie z chorobą i całkowitą niezdolnością do pracy, bowiem wówczas nawet faktyczny brak możliwości zatrudnienia wskutek uwarunkowań rynku pracy nie będzie stanowił takich szczególnych okoliczności. Podniosła, że w niniejszej sprawie jedyną i ewentualnie adekwatną przesłanką do ustalenia dla małoletnich dzieci uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku jest przesłanka zapewnienia niezbędnych środków utrzymania. Wskazała, że organ ZUS powiązał kwestię zapewnienia niezbędnych środków utrzymania z najniższą emeryturą, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych z lat wcześniejszych, które w związku ze zmianami w zakresie obciążeń podatkowych – w jej ocenie - nie są już aktualne. Stwierdziła, że organ wskazał kwotę brutto jej dochodu, tj. 3.121,30 zł, ale faktycznie netto uzyskuje kwotę 2.921,88 zł, co w przeliczeniu na 3 osoby wynosi 973,96 zł, a więc mniej niż kwota netto najniższej emerytury, która wynosi 1.066,24 zł. Zatem faktycznie jej dochody są niższe niż dochody z najniższej emerytury. Dlatego też zarzut organu w tym aspekcie jest całkowicie chybiony i niesłuszny. W jej ocenie, w żadnym wypadku kwota najniższej emerytury nie powinna być miernikiem, czy też podstawą ustalania wysokości "niezbędnych środków utrzymania", gdyż zazwyczaj nie wystarcza na pokrycie minimum socjalnego, a właśnie minimum socjalne powinno być taką podstawą i miernikiem. Wskazała, iż obecnie minimum socjalne dla 3 osobowej rodziny to około 3.400 zł netto miesięcznie (za Instytutem Pracy i Spraw Socjalnych), a takiej kwoty nie uzyskuje. Wskazując na powyższe podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. , gdyż - jej zdaniem - organ nie stanął na wysokości zadania i nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego. Nie dokonał też prawidłowych ustaleń dotyczących całokształtu okoliczności sprawy, koncentrując się i uwypuklając aspekty sprawy korzystne dla ZUS. Z przedmiotowej decyzji przebija oczywista nieobiektywność uwzględniająca jedynie stanowisko ZUS z pominięciem słusznych interesów małoletnich dzieci, które powinny być na pierwszym planie niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że szczególną okolicznością w sprawie nie jest sytuacja osobista i materialna, wnoszącej skargę ani też nie mogą one być odnoszone do osoby jej małoletnich dzieci. Dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Okoliczności te mają odnosić się do osoby ubezpieczonego i przebiegu jego ubezpieczenia, i to w okresie przed zaistnieniem zdarzenia, które aktywność zawodową wykluczyło - a tych, jak twierdzi organ, skarżąca nie wykazała - nie zaś do nawet najtrudniejszej aktualnej, z daty wniosku, sytuacji osobistej wnioskodawczyni i jej dzieci. Zatem by stwierdzić, czy w sprawie okoliczności takie zaistniały, konieczne jest zbadanie sytuacji zmarłego ojca dzieci w okresie, kiedy będąc osobą zdrową i w pełni zdolną do pracy nie podejmował jej w długich okresach. Analizując okoliczności, leżące po stronie zmarłego T. H., organ prawidłowo ustalił, że z akt nie wynika żadne uzasadnienie dla przerw w jego ubezpieczeniu, a zatem w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia T. H. zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można zaliczyć świadczenia pracy "na czarno" bez ubezpieczenia. Również problemy ze znalezieniem legalnej pracy nie mogą zostać uznane za okoliczność szczególną, usprawiedliwiającą niewypracowanie wymaganego okresu w celu uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1845/17; wyrok NSA dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2088/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taką szczególną okolicznością, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenie bezrobociem, czy też samo bezrobocie. Są to bowiem zjawiska, które immanentnie występują w gospodarce rynkowej. Uznanie bezrobocia za szczególną okoliczność w praktyce powodowałoby obowiązek przyznawania powyższego świadczenia nie w drodze wyjątku lecz powszechnie (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/16; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1844/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bycie bezrobotnym nie zwalnia bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia, nie usprawiedliwia wieloletniej pracy bez ubezpieczenia ani nie wyłącza odpowiedzialności za rezygnację z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż za życia T. H. nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 41 lat jego życia udowodniono jedynie 14 lat, 4 miesiące i 4 dni okresów składkowych i nieskładkowych, łącznie zaś w latach 1999-2000, 2010-2011 oraz 2014-2020 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne jest przy tym to, że wnosząca skargę nie wykazała, by ojciec dzieci był za życia całkowicie niezdolny do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niego i obiektywnie niemożliwe, czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonywanie zatrudnienia. Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS w sposób prawidłowy przyjął również, iż dochód przypadający na jednego członka trzyosobowej rodziny w wysokości 1.251,73 zł brutto nie pozwala stwierdzić, że małoletnie dzieci: R. H. i L. H. pozostają bez niezbędnych środków utrzymania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 tej ustawy.