II SA/Wa 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2014 r., którą to decyzją odmówiono przyznania K.B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 8 ust. 1 pkt 8c, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), art. 61 i art. 65 rozporządzenia PE i Rady (EWG) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE, L 166/1 z 30 kwietnia 2004 r.) w związku z art. 11, art. 12, art. 54 i art. 56 rozporządzenia PE i Rady nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r., § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że K.B. przez okres 3 lat przebywała w Irlandii, tj. od 06.06.2011 r. do 08.06.2014 r. Mieszkając w Irlandii, była tam zatrudniona w okresie od 07.06.2011 r. do 04.06.2014 r. Fakt ten potwierdza dokument SED U 002, wydany przez irlandzką instytucję. Przez okres 3 lat jej centrum spraw życiowych stanowiła Irlandia, bowiem tam posiadała miejsce zamieszkania. Nadto była zatrudniona za granicą na podstawie jednej umowy o pracę na czas nieokreślony. W ocenie organu, zatrudnienie wnioskodawczyni za granicą miało charakter stały, co potwierdza czas jego trwania i fakt, że ośrodek interesów zawodowych znajdował się na terytorium Irlandii. Za granicą strona przebywała samodzielnie. Nieprzerwanie przez trzy lata. Podczas 3-letniego pobytu w Irlandii wnioskodawczyni przyjechała do Polski jeden raz na okres jednego tygodnia, okazjonalnie. Dlatego organ uznał, że pobyt K.B. w Irlandii był pobytem ciągłym. Wskazał, że w oświadczeniu z dnia 7 lipca 2014 r. strona stwierdziła, iż nie przekazywała środków finansowych do Polski. W ocenie organu, K.B., jako osoba przebywająca samodzielnie i nieprzerwanie przez 3 lata w Irlandii, gdzie prowadziła działalność zarobkową, w okresie pobytu za granicą prowadziła własne gospodarstwo domowe. Organ wyjaśnił, że jednym z kryteriów ustalenia miejsca zamieszkania, określonych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009, jest czas trwania i ciągłość pobytu w obu państwach. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strona nie posiada okresu zaliczanego w Polsce do świadczeń zasiłkowych. Podał, że K.B. w swoim oświadczeniu stwierdziła, iż w okresie pracy w Irlandii nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że w w/w okresie nie była ona uważana w Polsce za rezydenta do celów podatkowych. Oświadczyła również, że za granicą zamieszkiwała w wynajmowanym mieszkaniu, natomiast w Polsce posiadała zameldowanie na pobyt stały. Należy jednak zauważyć, że posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Powyższe wskazuje, że sytuacja mieszkaniowa wnioskodawczyni podczas pobytu w Irlandii była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce. Oznacza to, że jako osoba dorosła i samodzielna prowadziła w Irlandii własne gospodarstwo domowe i tam znajdowało się jej centrum interesów majątkowych. Dlatego też uznać należało uznać, że podczas pobytu za granicą K.B. miała silniejsze więzi rodzinne w Irlandii. W konkluzji organ stwierdził, że w świetle kryteriów, określonych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zwykłego zamieszkania K.B. była Irlandia. W związku z faktem zamieszkania przez okres 3 lat w Irlandii, która stanowiła centrum spraw życiowych, wnioskodawczyni nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granica miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie stosowania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W ocenie organu, K.B. przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania i nie posiada okresów zatrudnienia lub ubezpieczenia spełnionych na terytorium RP, dlatego nie przysługuje jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.M. (nazwisko rodowe B.) do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo zebrany, niepełny materiał dowodowy sprawy, w tym nieprzesłuchanie wnioskowanych w odwołaniu od decyzji świadków, jak również nieprzeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania strony co do istotnych okoliczności sprawy oraz brak oceny i odniesienia do załączonych przez stronę dowodów, świadczących o jej związaniu z miejscem zamieszkania, tj. Rzeczpospolitą Polską; 2) art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez błędną, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że ośrodkiem życiowym skarżącej była Irlandia; 3) art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez błędną, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, iż skarżąca przebywała na terenie Polski sporadycznie, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wprost, że przylatywała do Polski często na długie okresy czasu i wróciła do kraju będąc w ciąży, demonstrując swą wolę związania z krajem; 4) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, polegające na nieprzesłuchaniu strony w momencie powzięcia przez organ wątpliwości co do okoliczności sprawy, niewezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i wyjaśnienia wątpliwości, które powstały na etapie sprawy lub uzupełnienia przez nią niezbędnych dowodów, jak również zaniechaniu przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nieudzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, co doprowadziło do wydania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Zarzuciła również obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dziennik Urzędowy UE L 200, 7/06/2004 Celex nr: 32004R0883), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscem stałego pobytu - zamieszkania skarżącej ze względu na jej pracę w Irlandii była właśnie Irlandia, tylko dlatego, że skarżąca wynajmowała pokój w Irlandii, a jej umowa o pracę była wykonywana przez okres 3 lat na umowę na czas nieokreślony mimo, iż przepis ten stanowi, że z uprawnienia do wypłaty świadczenia może skorzystać bezrobotny, "który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa". Podniosła niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem istotnych interesów strony. W motywach uzasadnienia skargi podkreślono, że jednym dokumentem, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, był wniosek/oświadczenie z 7 lipca 2014 r. Wskazano, że skarżąca zameldowana była na stałe w Polsce, systematycznie utrzymywała więzi rodzinne, o czym świadczą jej częste powroty do Polski. Podnoszono, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł na domysłach, na wybiórczym materiale dowodowym, bez przesłuchania wnioskowanych świadków. Wskazywano, że po zdobyciu środków finansowych w Irlandii skarżąca zrealizowała swój cel i powróciła do kraju, gdzie znajdowało się jej centrum życiowe, by założyć rodzinę urodzić i wychować dziecko w Polsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE. L. 04.166.1), okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III tego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia tych okresów ostatnio nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak, jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Wskazać też należy, że art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia nr 883/2004 nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Przepisy te odnoszą się do pojęcia "innego państwa członkowskiego", z którym to pojęciem przepisy te wiążą kwestie "zamieszkania". Przy czym "inne państwo członkowskie", to nie państwo członkowskie, w którym aktualnie strona postępowania ubiega się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lecz państwo, w którym w czasie ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, osoba zamieszkiwała. W świetle ww. przepisów warunkiem uzyskania świadczeń przez bezrobotnego, który pracował w takim państwie, jest w pierwszej kolejności by taka osoba spełniła warunki z art. 65 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. została uznana za bezrobotnego w takim "innym państwie członkowskim", ale pod warunkiem, że osoba taka nadal mieszkała w takim państwie w okresie swojego ostatniego zatrudnienia, a nawet powróciła do takiego państwa (w tej sprawie Polski) i pozostawała w dyspozycji urzędów zatrudnienia tego właśnie państwa członkowskiego. Wtedy osoba taka, która pracowała, ale nadal zamieszkuje, nawet po powrocie do innego państwa członkowskiego, może zostać uznana za bezrobotną i tam mieć przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto, jeżeli taka osoba powraca do kraju, w którym nie pracowała, ale składa wniosek, oczywiście może nadal korzystać z przysługujących jej praw z tytułu uzyskania w innym państwie członkowskim statusu bezrobotnego, bądź możliwości zaliczenia okresu ubezpieczenia w innym państwie członkowskim, ale pod warunkiem, że we właściwym państwie członkowskim (w tej sprawie w Polsce) podlegała ostatnio okresom ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek (art. 61 rozporządzenia nr 883/2004), jeżeli od takich warunków ustawodawstwo polskie uzależnia przyznanie zasiłku dla bezrobotnych (wymagane jest ubezpieczenie w Polsce). Zatem wymogiem przyznania zasiłku dla bezrobotnych dla osoby powracającej do kraju, gdzie składa wniosek, jest ustalenie, czy osoba taka zamieszkiwała w takim państwie członkowskim podczas swojego okresu zatrudnienia za granicą i oddała się do dyspozycji urzędów tego państwa. Wtedy wypłata zasiłku dla bezrobotnych w państwie właściwym następuje na zasadzie określonej w art. 65 ust. 5 ww. rozporządzenia, tj. w wyniku przejścia odpowiedzialności za wypłatę świadczeń, zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym miała ona miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegała temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Jak każdy wyjątek od reguły stosowania ustawodawstwa jednego państwa (lex loci labori), sformułowanej w punkcie 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a, powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, należy najpierw wyjaśnić treść tego pojęcia. Interpretacja musi uwzględniać fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. W tym zakresie, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 k.c. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia nr 883/2004, określenie "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc także do świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 883/2004). Natomiast przepis art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) wskazuje elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania. Zdaniem Sądu, trafna jest wykładnia dokonana w decyzji Komisji Administracyjnej do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. (Dz. U. UE.C.2010.106.43), według której, ustalenie miejsca zamieszkania, w trakcie stosowania art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania. W świetle obiektywnych kryteriów, wymienionych w cytowanym art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Irlandia. Na powyższe wskazuje m.in. oświadczenie wnioskodawczyni, z którego wynika, że na terytorium Irlandii przebywała przez ponad 3 lata, gdzie pracowała. Również treść dokumentu U1 potwierdza nieprzerwany okres ubezpieczenia. Na terytorium tego państwa skarżąca nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, a zatem nie była traktowana jako rezydent dla celów podatkowych. W tej sytuacji nie jest możliwe odwoływanie się do subiektywnych kryteriów, wymienionych w art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie ustalenie, że skarżąca w okresie ostatniego okresu wykonywania pracy zawodowej w Irlandii (w rozumieniu powołanych przepisów prawa wspólnotowego) w tym kraju, wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w Polsce. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13, sygn. akt I OSK 729/13 oraz w wyroku z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1609/13 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.