II SA/Wa 312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. Zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. M., od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uchylającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o wypłacie odprawy mieszkaniowej [...] K. M. w wysokości 121 270, 37 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznano K. M. prawo zamieszkiwania w kwaterze nr [...] przy ul. [...] w N. Przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej kwatery uwzględniono następujące osoby: K. M., żonę K. M. oraz pasierbicę K. P. Z dniem [...] lutego 2011 r. K. M. nabył prawo do emerytury wojskowej. Następnie wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. ww. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] orzekł o wypłacie na rzecz K. M. odprawy mieszkaniowej w wysokości 121 270,37 zł, przyjmując do jej wyliczenia normy, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) tj. 3 osobowy stan rodzinny. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2011 r., a powyższą płatność zrealizowano w dniu [...] sierpnia 2011 r. w formie przelewu bankowego na konto świadczeniobiorcy. Jednocześnie w ww. decyzji strona została poinformowana o obowiązku opróżnienia ww. kwatery w terminie 30 dni od dnia wypłaty odprawy mieszkaniowej. W toku czynności zmierzających do opróżnienia kwatery nr [...] przy ul. [...] w N., K. M. przedstawił Dyrektorowi Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] kopię wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] maja 2011 r. rozwiązującego małżeństwo z K. M. W związku z zaistnieniem wskazanych wyżej okoliczności tj. wyrok rozwodowy, nieznanych organowi I instancji w dniu wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej na rzecz K. M., a mającej istotne znaczenie dla ustalenia prawa do odprawy mieszkaniowej w określonej wysokości, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] (organ właściwy w przedmiotowej sprawie po restrukturyzacji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] orzekającej o wypłacie na rzecz ww. odprawy mieszkaniowej w wysokości 121 270,37 zł. W celu potwierdzenia powyższego stanu faktycznego, w toku postępowania wyjaśniającego, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w S. o przesłanie odpisu aktu małżeństwa K. M. i K. M. W odpowiedzi na powyższe, organ ten przesłał wnioskowany dokument, potwierdzający, iż na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej tj. na dzień [...] lipca 2011 r., zgodnie z wyrokiem sądu (prawomocnym z dniem [...] czerwca 2011 r.) małżonkowie M. nie pozostawali już w związku małżeńskim. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] uchylił na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o wypłacie odprawy mieszkaniowej [...] K. M. w wysokość 121 270, 37 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wystąpieniem w przedmiotowej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zasadnym było uchylenie decyzji orzekającej o wypłacie odprawy mieszkaniowej na rzecz K. M. Organ wskazał, że w dacie wydania ww. decyzji nie była znana okoliczność rozwiązania małżeństwa M., a która miała wpływ na wysokość wyliczonej odprawy mieszkaniowej na rzecz K. M., bowiem w dacie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej posiadał on, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) tylko jedna normę. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, naruszenie Konstytucji RP oraz przepisów kodeksu cywilnego, przez co organ ten błędnie ustalił stan faktyczny przedmiotowej sprawy i niezasadnie dąży do wyegzekwowania od strony części kwoty odprawy mieszkaniowej. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wyjaśnił, iż rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 czerwca 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, dokonano restrukturyzacji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i w związku z tym, z dniem 1 lipca 2012 r. właściwość rzeczową i miejscową, mienie, zobowiązania i wierzytelności, a także sprawy dotychczas prowadzone przez Oddział Regionalny WAM "[...]" w [...] na obszarze miasta N. przejął Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...]. Prezes WAM stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ nie orzekł w niej o istocie sprawy, co jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu. Wskazał, iż uchylając decyzję, organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji, co wynika z przedmiotu postępowania wznowieniowego, które obejmuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał także, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ powinien prawidłowo stosować przepisy kpa, tj. art. 7, 8, 9, 10 oraz art. 77, 80 i 81 kpa, czyli zagwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, umożliwić jej zgłaszanie wniosków, zastrzeżeń oraz wnikliwe i rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy. Jednocześnie wyjaśnił, że nie odniósł się do merytorycznych kwestii, bowiem z uwagi na konieczność zapewnienia udziału strony w postępowaniu i konieczności wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, byłoby to przedwczesne. W ocenie organu należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien przeprowadzić prawidłowo postępowanie administracyjne, a następnie wydać decyzję merytoryczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. zarzucił powyższej decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2013 r. naruszenie przepisów: 1. art. 151 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy jedynym korzystnym rozstrzygnięciem dla strony postępowania było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, 2. art. 138 § 2 kpa, polegające na tym, iż organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty przez umorzenie postępowania wznowieniowego, 3. art. 139 kpa, gdyż wydanie decyzji umożliwiającej egzekucję przez WAM części odprawy mieszkaniowej od strony postępowania powoduje wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, 4. art. 9 kpa, polegające na nieuwzględnieniu, że organ I instancji nie pouczył strony postępowania, iż w razie zmiany stanu rodzinnego powinna ona powiadomić o tym organ przed wydaniem decyzji w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, 5. art. 77 i 7 kpa, gdyż strona nie posiada informacji, aby organ I lub II instancji przeprowadziły wnioskowany dowód z dokumentu jakim jest potwierdzenie przelewu bankowego środków pieniężnych z dnia [...] sierpnia 2011 r. na rachunek bankowy byłej żony K. M. Ponadto strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przez błędną jego wykładnię, a także wydanie decyzji z naruszeniem art. 45 i 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 12 w zw. z art. 35 i 36 kpa, a także z naruszeniem art. 32, 2 i 7 Konstytucji RP, oraz art. 407 kc, art. 409 kc, art. 411 pkt 2 kc. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi I i II instancji, na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 105 kpa, konieczności umorzenia postępowania wszczętego na skutek wznowienia, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa WAM i na podstawie art. 153 ppsa i art. 105 kpa wskazanie organom, ze należy umorzyć postępowanie wszczęte wobec skarżącego i wszcząć postępowanie wobec K. M. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodu z dokumentu na potwierdzenie przelewu bankowego środków pieniężnych z dnia [...] sierpnia 2011 r., na okoliczność, iż strona postępowania dokonała przelewu środków pieniężnych w kwocie wynoszącej połowę otrzymanej odprawy mieszkaniowej na rachunek byłej żony, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2014 r. skarżący podtrzymał wszystkie wnioski, zarzuty i twierdzenia wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegają decyzje lub postanowienia wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania oraz innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] października 2013 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kontroli Sądu podlegała więc w pierwszej kolejności kwestia, czy organ wydając decyzję kasacyjną nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującą treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, tj. naruszające przepisy procesowe, a nadto organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie drugiej z ww. przesłanek, należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdza potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 238/12, publ.: j.w.). Przenosząc powyższe uwagi na stan kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że zawarte w zaskarżonej decyzji motywy czynią zadość treści art. 138 § 2 kpa. Prezes WAM wskazał bowiem, w jakim zakresie działanie organu I instancji było wadliwe, tj. jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone oraz, że uchybienie organu uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ ten uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt 1 pkt 2 kpa, zaś orzekając w zakresie pominiętym przez organ I instancji, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, faktyczne i prawne okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa. Podejmując zaskarżoną decyzję organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku. Zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, koszty postępowania zasądza się skarżącemu jedynie w razie uwzględnienia skargi, natomiast w niniejszej sprawie skarga została oddalona.