II SA/Wa 314/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wydania M.B. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w K. przy ulicy [...] w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) podniósł, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. przyznał M. J. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w K. w trybie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). W dniu 22 grudnia 2006 r. M. J. zmarła. W dniu 16 czerwca 2008 r. M. B., w związku ze śmiercią babci M. J., wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. z wnioskiem o przepisanie na niego umowy najmu ww. lokalu mieszkalnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. w dniu [...] czerwca 2008 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Ponadto wezwał zainteresowanego do przedstawienia szczegółowych informacji dotyczących wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie ww. decyzji. Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. M. B. ponownie zwrócił się z prośbą o wydanie przedmiotowej decyzji, uzasadniając wniosek sytuacją finansową w jakiej się znajduje i brakiem możliwości uzyskania innego lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca dodał, iż równocześnie wnosi o rozważenie możliwości zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu z opcją jego wykupu, stosownie do zasad określających sprzedaż lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie Agencji. Jednocześnie strona dołączyła dokumenty, które jej zdaniem potwierdzały wyjątkową sytuację i zasadność złożonego wniosku. W następstwie rozpatrzenia wniosku strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ulicy [...], w trybie art. 29 powołanej ustawy na rzecz M. B. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, iż zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji WAM przeznaczony jest na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej. Z uwagi, iż w K. występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych (żołnierzy zawodowych) i obecnie na przyznanie mieszkania czeka około 414 osób, organ ma obowiązek w pierwszej kolejności realizować uprawnienia tej grupy. Od powyższej decyzji M. B. wniósł odwołanie podnosząc, iż uzyskał decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu wraz z żoną i dzieckiem już w 2005 r. Zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 29 ww. ustawy, poprzez zbyt daleko idące swobodne uznanie organu decyzyjnego w zakresie pojęcia "sytuacji wyjątkowej". Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu wraz z rodziną lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w K. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Prezes WAM na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2009 r. organ odwoławczy wskazał, iż znowelizowane przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakładają na WAM obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Zasób mieszkaniowy stanowiący mienie Skarbu Państwa, a pozostający w dyspozycji Agencji przeznaczony jest, co do zasady, na potrzeby żołnierzy zawodowych. Od tej zasady ustawodawca przewiduje wyjątek, który reguluje art. 29 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Ustawodawca nie sprecyzował jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, a zatem pozostawił tę kwestię do decyzji organowi rozstrzygającemu sprawę. W związku z tym, dyrektor oddziału regionalnego WAM uprawniony jest do zbadania czy przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja wyczerpuje przesłanki wynikające z brzmienia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ zwrócił uwagę, iż interpretując znaczenie pojęcia sytuacji wyjątkowej trzeba odnieść się do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego" PWN Warszawa 1981 r. Zgodnie ze słownikiem, na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. Ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Zgodnie zaś z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrok z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1519/07, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności jak, np.: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. Takie zdarzenia w rozpatrywanej sprawie nie występują. Okoliczności na jakie powołuje się skarżący, tzn. według skarżącego trudna sytuacja finansowa, występują dość często i dotyczą wielu osób. Zatem nie można zaliczyć ich do wyjątkowych. Z akt sprawy wynika, że M. B. w przedmiotowym lokalu zameldowany jest od 2005 r. i mieszka w nim wraz z dzieckiem i żoną. Skarżący zatrudniony jest w [...] i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości ok. [...] zł netto miesięcznie. Żona wnioskodawcy nie pracuje, zajmuje się wychowaniem ich syna. Skarżący w odwołaniu wskazał, iż posiada ciężką sytuację finansową, która, jak twierdzi, uniemożliwia nabycie lokalu mieszkalnego w innym trybie. Strona podkreśliła, że przedmiotowy lokal nie jest zakwalifikowany do kategorii kwater wojskowych. Odwołujący się wskazał, że tam gdzie sprawa dotyczy swobodnego uznania organu administracyjnego, to uznanie nie może być nieograniczone w tym sensie, że odmowa przyznania stronie określonego prawa lub uprawnienia winna być należycie uzasadniona, przy czym musi to być uzasadnienie konkretne i oparte na rzeczywistych faktach lub przesłankach. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez stronę okoliczności nie mają charakteru wyjątkowego. Za sytuację wyjątkową nie może być uznany brak uprawnienia skarżącego do innego lokalu, czy też niewystarczające środki na zakup mieszkania na wolnym rynku. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 ustawy miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, lub braku możliwości zakupu mieszkania we własnym zakresie, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Celem art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym, pomocy dla tych osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Celowi temu służą inne instytucje działające na innych podstawach prawnych. Powyższy pogląd zbieżny jest ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1848/06. Zatem nie jest zasadne uznanie tej sprawy za bardzo rzadką, szczególną lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Organ podkreślił, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że brak jest realnych możliwości. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SAlWa 1041/06, w tym wypadku interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie góruje nad interesem skarżącego. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ I instancji odmawiając wydania zainteresowanemu decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wymienionej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie prawa procesowego, w szczególności postanowień art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 3 k.p.a. oraz art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (EKDPA) poprzez niewłaściwe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało naruszeniem zakresu swobody uznania organu decyzyjnego, a także art. 5 ust. 1 i 2 EKDPA poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz naruszenie prawa materialnego - art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego pod określoną normę prawną i w efekcie przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca wyjątkowa sytuacja. Ponadto skarżący powołał się na nową okoliczność faktyczną, która nie występowała w momencie wydania zaskarżonej decyzji, a która może mieć istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał, iż pracodawca wypowiedział skarżącemu umowę o pracę, co w rezultacie skutkować może utratą podstawowych środków egzystencji dla skarżącego i jego rodziny, a co stanowiłoby także przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do skargi skarżący załączył odpis wypowiedzenia umowy o pracę z dnia 27 lutego 2009 r. i wystąpił o uwzględnienie tego dokumentu jako dowodu w sprawie. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji, w którym podniosła, iż nie posiada innego lokalu mieszkalnego i nie ma możliwości jego uzyskania w inny sposób. Skarżący jest jedynym żywicielem rodziny, a nadto poczynił nakłady na przedmiotowy lokal oraz uregulował zadłużenie z tytułu opłat czynszowych, których nie mogła ponieść najemczyni z uwagi na złą sytuację materialną i ciężką chorobę. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżący powołał się na tezę z uzasadnienia do wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. II SA/Wa 1041/06 wedle, którego "..w świetle art. 29 ust. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sytuacją wyjątkową będzie taka, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Ponadto wskazał, iż w najbliższym czasie generalnie zmieni się jego sytuacja materialna i życiowa z powodu wypowiedzenia skarżącemu umowy o pracę. Tym samym zostanie on pozbawiony w decydującej mierze wystarczających środków na utrzymanie siebie i rodziny, uniemożliwiając tym samym zapewnienie sobie i rodzinie jakichkolwiek warunków mieszkaniowych. W takim stanie rzeczy istnieją podstawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosku strony w zakresie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu. Dodatkowo skarżący podniósł, iż w przedmiotowym mieszkaniu w celu opieki nad ciężko chorą krewną (babką) zamieszkiwał przez ponad 2 lata przed formalnym zameldowaniem. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia, powołując się na "Słownik Języka Polskiego" PWN Warszawa 1981 r. Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe, materialne i mieszkaniowe. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach – "Nowy Słownik Języka Polskiego", Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie, bądź przyznanie skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych oraz w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w tej miejscowości występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach z zasobu WAM, tj. 174 żołnierzy w służbie stałej i 240 w służbie terminowej, nie jest możliwe przyznanie M. B. prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Sąd podziela stanowisko organu, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki, która dodatkowo z tej grupy się nie wywodzi. W analizowanym przypadku interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego, którego sytuacja materialna i rodzinna nie odbiega od sytuacji wielu innych rodzin. Podkreślenia wymaga, iż adresatem przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych powinny być osoby, które ze względu na zdarzenia losowe, wiek, niepełnosprawność nie są w stanie zabezpieczyć potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W dacie orzekania skarżący posiadał stałe źródło dochodu, żaden członek jego najbliższej rodziny nie był dotknięty niepełnosprawnością czy poważną chorobą, nie zaistniały także takie zdarzenia, które nie pozwalały przezwyciężyć trudności związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego, chociażby w drodze najmu na wolnym rynku. Subiektywne odczucie skarżącego o pozostawaniu w szczególnej sytuacji, o czym stanowią przedstawione przez niego dowody w toku postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do twierdzenia, że ziszczone zostały przesłanki z powołanego powyżej przepisu. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego zmiany stanu faktycznego sprawy ze względu na dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia stronie umowy o pracę, należy wskazać, iż nie może on mieć znaczenia w sprawie. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, iż wydał on błędne rozstrzygnięcie z tego powodu, że po wydaniu decyzji zaistniały okoliczności, których nie dało się przewidzieć. Dodać należy, iż utrata pracy nie należy do tej grupy zdarzeń, które wywołują długotrwałe skutki. Obecnie bezrobocie w dużych aglomeracjach miejskich nie przybiera znacznych rozmiarów i choć stanowi niewątpliwie znaczną trudność w sytuacji każdego gospodarstwa domowego, to jednak nie może być kwalifikowane jako sytuacja szczególna w rozumieniu powołanego przepisu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.