II SA/Wa 317/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję Komendanta [...] Policji w P. z [...] marca 1998 r. w sprawie przyznania W. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 1998 r. oraz zmieniającą ją w zakresie stawki przyznanego świadczenia decyzję Komendanta [...] Policji z siedzibą w R. z [...] listopada 2000 r. oraz cofnął stronie z dniem [...] czerwca 2013 r. prawo do przedmiotowego równoważnika. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia daty cofnięcia spornego świadczenia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji podano, iż powodem jej wydania był fakt posiadania przez żonę funkcjonariusza prawa własności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nr [...] przy ulicy M. w P., a więc miejscowości pełnienia służby przez stronę. Organ przywołał następnie regulacje rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), z których wynikają określone uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy oraz wskazał, iż wysokość i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały określone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Przepis § 1 ust. 1 pkt 1-5 tego rozporządzenia wymienia ścisły katalog lokali mieszkalnych/domów, których nieposiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uprawnia policjanta do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W punkcie 5, jako okoliczność do przyznania przedmiotowego świadczenia wymienia się nieposiadanie "lokalu mieszkalnego" przez policjanta w służbie stałej lub członka jego rodziny, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, który to lokal stanowi odrębną nieruchomość będącą przedmiotem własności lub współwłasności. Natomiast przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania, norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.) stanowi, iż "lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia". Organ ustalił również, że sporny lokal mieszkalny, należący do żony funkcjonariusza, nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji, oraz że jego powierzchnia jest mniejsza od tej, jaka przysługuje policjantowi zgodnie z normami zaludnienia. Organ podkreślił, że ustawa o Policji w art. 92 ust. 1, jak i przepisy § 1 wymienionego rozporządzenia, regulujące szczegółowe zasady m.in. przyznania przedmiotowego świadczenia, nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu od wielkości powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym przez policjanta lokalu mieszkalnym. W świetle przytoczonych przepisów, w ocenie organu, strona, bez względu na wielkość zajmowanej w lokalu mieszkalnym powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka w rodzinie, nie spełnia kryterium do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny Przy niezmienionym od 1990 r. do chwili obecnej, brzmieniu przepisu art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przyznanie decyzją administracyjną prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji mieszkaniowej strony, wykraczałoby poza literalne brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, co kwalifikowałoby decyzję do unieważnienia jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał też, iż przyjęta przez niego interpretacja pozostaje w zgodzie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 3/08. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie funkcjonariusz zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów art. 92 w zw. z art. 88 i 89 ustawy o Policji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności co do wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozbieżności te zostały jednakże usunięte w wyniku podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSA i WSA 2008/5/78) oraz z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (ONSA i WSA 2010/1/6), dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należnego funkcjonariuszom Policji i Straży Granicznej. Regulacje w zakresie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy obu tych służb, jak zauważył NSA w uchwale z dnia 18 listopada 2009 r., są identyczne zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Istota spraw podjętych w powyższych uchwałach sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy funkcjonariuszowi (jego małżonkowi) posiadającemu dom lub lokal mieszkalny, które nie odpowiadają przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej według norm zaludnienia lokali mieszkalnych, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09, wprawdzie dotyczącej funkcjonariuszy Straży Granicznej, jednakże mającej zastosowanie także do funkcjonariuszy Policji z uwagi na identyczne uregulowania w tym zakresie, "równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)". W świetle powyższego istota sprawy niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż przedmiotowy lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, nie pozostawał w dyspozycji organów Policji. Niespornym jest również, że lokal ten ma powierzchnię mniejszą od tej, jaka przysługuje zainteresowanemu zgodnie z normami zaludnienia. W świetle powyższego, oraz w świetle wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanych w wyżej powołanym rozstrzygnięciu, stanowisko organu jawi się jako nieprawidłowe. Skoro bowiem lokal mieszkalny, będący własnością żony funkcjonariusza, nie spełnia w zakresie wielkości minimalnych norm mieszkaniowych przysługujących funkcjonariuszowi, to brak jest podstaw ku temu aby uznać, że prawo strony do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane. W konsekwencji powyższego uznać należało, że stronie nadal przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi.