II SA/Wa 318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant Katarzyna Ciacharowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiającą D. F. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych i ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 260/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r., o odmowie przyznania ww. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że ustalenia poczynione przez organ wskazują, iż skarżąca D. F. ([...] lat) jest osobą chorą na [...]. W związku z tą chorobą całkowitą niezdolność do pracy orzeczono w stosunku do niej, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 4 października 2006 r., od 17 maja 2005 r. do października 2009 r. Orzeczeniem zaś z dnia 26 czerwca 2007 r. orzeczono o częściowej niezdolności do pracy skarżącej od listopada 2003 r. do maja 2005 r. Staż ubezpieczeniowy skarżącej w wysokości 15 lat i 3 miesięcy, z tego 13 lat i 10 miesięcy to lata składkowe. W latach 1996-2002, tj. przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca miała przerwy w zatrudnieniu. Organ stwierdził zatem, że nie zostały udowodnione szczególne okoliczności usprawiedliwiające tak długą przerwę w ubezpieczeniu. Ponadto organ wskazał, iż trudna sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Argumentując uchylenie decyzji z dnia [...] października 2007 r. Sąd podniósł, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno - rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ powinien był sprawdzić fakt złego stanu zdrowia skarżącej oraz długotrwałej choroby przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a nie można jednoznacznie wykluczyć, by okoliczności te nie miały żadnego wpływu na okres zatrudnienia. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, tego co wielokrotnie podkreślał pełnomocnik skarżącej, iż skarżąca potrzebuje stałej opieki innych osób. Organ nie uwzględnił kosztów związanych z zatrudnieniem fachowej i ciągłej pomocy w sprawowaniu opieki nad skarżącą. Należy dać wiarę twierdzeniu pełnomocnika, iż życie całej rodziny jest ułożone według potrzeb skarżącej, a dorosła córka, która mogłaby podjąć zatrudnienie i pomagać w utrzymaniu rodziny, musi zrezygnować z tej możliwości, ze względu na opiekę nad chorą matką. Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również uzupełnić go i rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uzasadniająca przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Po wyroku Sądu, Prezes ZUS ponownie rozpatrzył sprawę z wniosku D. F.z dnia 26 lipca 2007 r. i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję odmowną dla strony z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być wnioskodawczyni przyznana, ponieważ nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania. Z akt sprawy bowiem wynika, iż skarżąca mieszka z dwojgiem dzieci oraz mężem, który osiąga dochód z tytułu zatrudnienia w kwocie 3.949,85 zł miesięcznie. Środki, którymi wnioskodawczyni dysponuje, nie są zapewne wystarczające, zważywszy na jej potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu dokonania tego kryterium należy posiadane przez skarżącą środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2008 r. wynosi 636,29 zł brutto. Porównując dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący 789,97 zł miesięcznie z kwotą najniższej emerytury należy wykluczyć uznanie, iż wnioskodawczyni nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśniał, iż przepis art. 83 ustawy emerytalno – rentowej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Nie są to natomiast środki pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, choćby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ ma obowiązek oceniać, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów. Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu strony wykazany powyżej dochód nie zapewnia niezbędnych środków utrzymania, z uwagi na konieczność dokonywania comiesięcznych opłat i wydatków na leki, to jednak Prezes ZUS w przypadku świadczenia w drodze wyjątku musi kierować się obiektywizmem. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgadzając się z wymienionym rozstrzygnięciem, pełnomocnik skarżącej Z. F. podniósł, iż kwestionowana decyzja jest krzywdząca dla jego żony. Wskazał w skardze, iż dochód, który otrzymuje z wynagrodzenia za pracę w firmie budowlanej nie jest stały i w poszczególnych miesiącach wacha się w przedziale od 2.500 zł netto do 2.800 zł netto, w zależności od pory roku i nasilenia prac w budownictwie. Niezbędne opłaty wynoszą 900 zł i po odliczeniu tej kwoty pozostaje 380 zł na osobę w gospodarstwie domowym. Skarżąca, co podkreślił jej pełnomocnik, wymaga stałej całodobowej opieki domowników ze względu na podejmowanie prób samobójczych. Pod nieobecność Z. F. i uczącego się syna M. stałą opiekę nad skarżącą sprawuje dorosła córka (posiadająca na utrzymaniu 3 letnie dziecko). Przyznanie renty w drodze wyjątku pozwoliłoby zatrudnić osobę do kilkugodzinnej na dobę opieki nad skarżącą. Ponadto umieszczenie skarżącej w specjalistycznym ośrodku opiekuńczym także wymaga nakładów finansowych, na które obecnie nie stać jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż ustalając dochód rodziny skarżącej, oparł się na zaświadczeniach przedstawionych przez męża strony. Kwoty przyjęte jako dochód na osobę w rodzinie są kwotami brutto, albowiem wysokość minimalnego świadczenia z FUS także jest ustalana w kwotach brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego oraz nie załatwił sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony. Podstawę odmowy przyznania D. F. w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy Prezes ZUS uzasadnił niespełnieniem przesłanki z art. 83 ww. ustawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, wykazany przez stronę dochód na osobę w rodzinie w wysokości 789,97 zł brutto nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Organ przyjął, iż w celu ustalenia niezdefiniowanego w ustawie emerytalnej kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki pieniężne oceniać na tle wysokości minimalnego świadczenia emerytalnego, które na dzień orzekania wynosiło 636,29 zł brutto. Sama zaś ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Co do zasady należy zgodzić się z organem, iż badanie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu oraz najniższego świadczenia gwarantowanego przez ZUS, bowiem takie rozwiązanie uzyskało akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być ocenia indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania" w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". Organ opierając decyzję odmowną dla strony na bezpośrednim zestawieniu wysokości dochodów wnioskodawcy z wysokością najniższej emerytury krajowej, bez dokonania głębszej analizy sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, ocenionej przede wszystkim przez pryzmat koniecznych wydatków, związanych z leczeniem i zapewnieniem odpowiednich warunków do życia osoby dotkniętej ciężką chorobą psychiczną, naraża się na zarzut wydania rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności, a co za tym idzie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wprawdzie Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzegł potrzebę dokonania oceny wydatków ponoszonych przez stronę, lecz stwierdzając, iż nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów, zaniechał ustalenia wpływu wydatków ponoszonych przez rodzinę skarżącej na leczenie i zapewnienie jej odpowiednich warunków bytowych. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi trzeba także wskazać, iż ustalenia organu i stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie maja oparcia w materiale dowodowym. W aktach administracyjnych nie zamieszczono dokumentu, z którego wynikałby dochód męża skarżącej i okres za jaki ten dochód został uzyskany. Z materiału aktowego nie wynika czy przyjęty przez organ dochód został ustalony w oparciu o średnią z poszczególnych miesięcy, czy też przyjęto wynagrodzenie tylko z jednego miesiąca i w jakiej wysokości, najwyższej, czy też najniższej w danym okresie. Jest to o tyle istotne, że pełnomocnik skarżącej wskazuje na okoliczność uzyskiwania wynagrodzenia za pracę w zmiennej wysokości, ze względu na specyfikę branży budowlanej, w której pracuje. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podał, iż dochód rodziny skarżącej ustalił na podstawie zaświadczeń przedstawionych przez Z. F., lecz zaświadczeń tych nie dołączono do akt. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Niekompletność materiału dowodowego w powyżej wskazanym zakresie, w istocie uniemożliwia Sądowi poddanie kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem Sądowi wiadome w oparciu o jakie dowody organ dokonał kluczowych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustaleń i czy uczynił to w sposób prawidłowy. Brak dogłębnej analizy sytuacji finansowej rodziny skarżącej, w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie obowiązany wezwać pełnomocnika strony do przedstawienia zaświadczenia o zarobkach z okresu pozwalającego ustalić jego średni miesięczny dochód, dokonać ustaleń, czy inne osoby w rodzinie dochodu nie uzyskują oraz jakie wydatki ponosi rodzina strony na leczenie i opiekę nad skarżącą. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego Prezes ZUS dokona oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.