II SA/Wa 323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Związku [...] w R. na decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie: minimalnego oraz maksymalnego wynagrodzenia wypłaconego w okresie czerwiec - sierpień 2018 r. pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych w zakresie ich wynagrodzeń. Kierownik stwierdził, że informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika zalicza się do sfery jego dóbr osobistych i ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego - w związku z faktem, iż wobec stanowisk pracy GOPS w [...], odnośnie których odmówiono przekazania informacji o wysokości wynagrodzenia - istniała możliwość ich zidentyfikowania. Organ podał, że wyrażenia zgody na udostępnienie wysokości wynagrodzenia miesięcznego wnioskodawcy odmówiło trzech pracowników, w tym zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach pracy, tj. główny księgowy, starszy specjalista pracy socjalnej oraz jeden starszy pracownik socjalny. Organ wskazał, że udostępniając wnioskodawcy żądane informacje z wyłączeniem pracowników, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie wnioskodawcy wysokości ich wynagrodzenia, kierował się ochroną ich dóbr osobistych i prawem do prywatności. Organ pouczył stronę, że od decyzji służy prawo wniesienia odwołania do SKO w [...]. Związek [...] w [...] wniósł odwołanie z dnia [...] listopada 2018 r. od wymienionej wyżej decyzji do SKO w [...]. SKO w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 65 k.p.a. przekazało Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do rozpatrzenia według właściwości pismo (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) Związku [...] w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. SKO powołało się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2373/17. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na upoważnienie Wójta, wydał decyzję administracyjną z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r, poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2018r. Związku [...] w [...] zatytułowanego "odwołanie od decyzji [...]", odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie: minimalnego oraz maksymalnego wynagrodzenia wypłaconego w okresie czerwiec - sierpień 2018 r. pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych w zakresie ich wynagrodzeń. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym wskazał, że działając na zasadzie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. ponownie rozpatrując niniejszą sprawę zważył, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł m.in., że ochrona informacji o wynagrodzeniu pracowników wynika nie tylko z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (uodo), ale także z Kodeksu pracy (kp). Z mocy art. 111 kp pracodawca obowiązany jest szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Do tego rodzaju dóbr należy prywatność. Do tej sfery zaliczają się także informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika, a ujawnienie informacji o wynagrodzeniu stanowi naruszenie dóbr osobistych pracownika. Organ wskazał, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacje o wynagrodzeniu pracownika wskazanego wprost, np. przez podanie imienia i nazwiska, jak też możliwego do zidentyfikowania, stanowią dane osobowe. Zakres wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 roku o udostępnienie rzeczywistych kwot wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w GOPS w [...] obejmuje informację o wynagrodzeniu dotyczącym stanowisk jednoosobowych, a więc możliwych do zidentyfikowania, tj. powiązania z konkretnymi osobami fizycznymi, w bardzo łatwy sposób. Co więcej, już w momencie składania wniosku wnioskodawca będąc Związkiem [...] posiada wiedzę o personaliach tych osób. Zgodnie z normą prawną wyrażoną w art. 5 ust 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA organ wskazał, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną. Organ wskazał, że starszy specjalista pracy socjalnej oraz starszy pracownik socjalny nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne - wynika to zarówno z zawartego w art. 119 ustawy o pomocy społecznej zakresu obowiązków pracownika socjalnego oraz z ustaleń Regulaminu organizacyjnego GOPS w [...]. Osoby te nie spełniają zadań publicznych, nie mają bowiem wpływu na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na sferę publiczną. Także główna księgowa w GOPS [...] nie jest osobą decyzyjną w zakresie dyspozycji środków publicznych, a jedynie faktycznie zgodnie z wydanym poleceniem dokonuje wypłaty środków. Nie posiada ona bowiem stosownego upoważnienia wydanego przez Kierownika do prowadzenia gospodarki finansowej wydanego na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Skoro wymienione we wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 roku osoby (tj. stanowiska jednoosobowe powiązane z osobami możliwymi do zidentyfikowania z łatwością) nie spełniają zadań publicznych, to w ich przypadku dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony z uwagi na ochronę ich prywatności. Możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Nie jest zatem dopuszczalna ingerencja w prawo do prywatności szeregowych pracowników urzędów i podmiotów gospodarujących, mieniem publicznym, którzy podejmując zatrudnienie w instytucjach dysponujących środkami publicznymi i wykonując w tych instytucjach szeroko rozumiane czynności pomocnicze, nie wyrażali a priori zgody na upublicznianie ich danych, które co do zasady objęte są ochroną. Nie sposób takiego wniosku wysnuć z samego faktu podjęcia zatrudnienia w instytucji dysponującej środkami publicznymi, skoro szeregowi pracownicy nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, w szczególności dotyczące działalności instytucji, w tym wydatkowania publicznych środków. Wymieniona decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Związku [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 i art. 13 u.d.i.p. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że intencją Związku [...] jest przede wszystkim kontrola i ochrona praw pracowniczych , a więc związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych oraz ze sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem środków publicznych. Nie może być zatem mowy o konieczności ochrony dóbr osobistych ww. osób, jak również w ogóle o wymogu ochrony ich danych osobowych, bowiem sama treść wniosku wskazuje, iż wnioskodawca żąda jedynie informacji dotyczących zasad wynagradzania w odniesieniu do określonych grup stanowisk, a nie identyfikowanych osób o konkretnych danych osobowych (identyfikatorach). Powołując się na przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i ich swobodnym przepływem (RODO) skarżący stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż samo stanowisko pracy (choćby jednoosobowe) - nie jest daną osobową w rozumieniu ww. przepisów, a wskazany przez wnioskodawcę cel udostępnienia informacji publicznej bezsprzecznie i obiektywnie wskazuje dodatkowo na całkowity brak intencji wnioskodawcy w zakresie próby pozyskania danych konkretnych osób zatrudnionych na określonych stanowiskach pracy w ww. zakładzie pracy. Nie bez znaczenia jest także fakt, którego nie wziął w ogóle pod uwagę organ, iż Związek [...] w [...] jest osobą prawną - związkiem [...] broniącym co do zasady i w myśl przepisów ustawy o związkach zawodowych - zbiorowych praw oraz interesów pracowników. Niemniej skarżący podniósł, że przynajmniej dwa stanowiska jednoosobowe, co do których nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, prawdopodobnie zachodzą wymienione w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przesłanki wyłączenia ochrony prywatności, o której mowa. W ocenie skarżącego osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym głównego księgowego, w sposób nie budzący wątpliwości decyduje lub współdecyduje o kształcie następujących spraw publicznych w podmiocie publicznym, jakim jest ośrodek pomocy społecznej, a ujętych w art. 6 u.d.i.p. stanowiącym uszczegółowienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj.: majątku jednostki, pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach, trybie działania, prowadzonych rejestrach i ewidencjach księgowych (rachunkowych). Z kolei starszy specjalista pracy socjalnej oraz starszy pracownik socjalny (które to stanowisko nie jest jednoosobowe), jako ujęci w grupie zawodowej pracowników socjalnych, zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej korzystają z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, co już tylko z tej przyczyny stawia ich niewątpliwie wśród osób wykonujących zadania związane z kształtowaniem spraw publicznych. Nadto zgodnie ze swoimi kompetencjami uczestniczą oni w kształtowaniu tychże spraw m. in. w zakresie: sposobu ich przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania w zakresie pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej w omawianym zakresie i z uwagi na przesłankę ochrony prywatności, winien był najpierw zbadać - czy osoby wskazane w decyzji, zatrudnione na określonych stanowiskach pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji. Zarzucił, że powyższe w decyzji nie nastąpiło. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że skarga nie wnosi żadnych nowych twierdzeń poza tymi, do których organ szczegółowo ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z powodów innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie jest bezsporne, że po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: minimalnego oraz maksymalnego wynagrodzenia wypłaconego w okresie czerwiec - sierpień 2018 r. pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych w zakresie ich wynagrodzeń, wydał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Decyzja ta wydana została w trybie art. 104 k.p.a. Od decyzji tej stronie przysługiwało prawo wniesienia do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazania wymaga bowiem, że z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udzielania informacji publicznej przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a., czy P.p.s.a. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2373 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] rozpatrując wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej działał jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej u.p.s., zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Stosownie do art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Skoro, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie należy do kręgu podmiotów określonych art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., to nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a tym samym nie jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2373 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierownik GOPS jest wprawdzie uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej ale wyłącznie w imieniu i z upoważnienia Wójta (art. 110 ust. 7 u.p.s.). Sam Kierownik GOPS nie jest natomiast organem władzy publicznej. Zatem, zastosowanie w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, w przypadku wydania przez Kierownika GOPS decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, znajdzie art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W decyzji z dnia [...] października 2018 r., wydanej na podstawie art. 104 k.p.a., Kierownik GOPS w [...] błędnie pouczył stronę o prawie złożenia odwołania do SKO. Po zwrocie przez SKO do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pisma strony z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanego odwołanie), Kierownik GOPS powinien był zatem rozpatrzyć sprawę jak organ odwoławczy. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Rodzaje decyzji, jakie wydaje organ odwoławczy ustawodawca określił w art. 138 k.p.a. Powołany przepis określa rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego i znajduje zastosowanie w przypadku rozpatrywania sprawy po raz drugi przez ten sam podmiot. Przepis ten ściśle określa kompetencje decyzyjne organu "odwoławczego", co oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] tymczasem ponownie wydał decyzję w trybie art. 104 k.p.a., tak jakby po raz pierwszy rozpatrywał wniosek strony i ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: minimalnego oraz maksymalnego wynagrodzenia wypłaconego w okresie czerwiec - sierpień 2018 r. pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych w zakresie ich wynagrodzeń. Błędnie przy tym powołał się - podpisując decyzję - na upoważnienie Wójta. Wójt nie jest w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika GOPS z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zauważyć należy także, że z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika wprost, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia każdego pracownika. Także w skardze skarżący wskazał, że żąda jedynie informacji dotyczących zasad wynagradzania w odniesieniu do określonych grup stanowisk. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji ze względów procesowych, przedwczesne było dokonanie oceny zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę (z wniosku o udostępnienie informacji publicznej) na skutek złożonego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik GOPS wyda decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wątpliwości podmiotu zobowiązanego co do treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej (istoty żądania wnioskodawcy), nie ma przeszkód, aby Kierownik GOPS w [...] zwrócił się do wnioskodawcy, także na tym etapie postępowania, o doprecyzowanie żądania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.