II SA/Wa 327/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą NR [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] miasta [...] odmówił zakwalifikowania i umieszczenia K. B. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu miasta [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że K. B. (ur. 1987 r.) w dniu [...] 08.2017 r. złożyła wniosek o najem lokalu na czas nieoznaczony. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, wnioskodawczym wraz z 5-miesięczną córką M. B. (ur. 2017 r.) zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Wyżej wskazany lokal o powierzchni użytkowej: 14,55 m2, w tym powierzchni mieszkalnej: 11,60 m2, składa się z 1 pokoju wraz z aneksem kuchennym oraz łazienki z wc. W lokalu zamieszkują, jak wskazano powyżej 2 osoby. Na 1 osobę przypada 5,80 m2/os. powierzchni łącznej pokoi - liczonej wraz z aneksem kuchennym, przy czym, zgodnie z § 4 pkt 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej zwana "Uchwałą"): "za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej". Organ doszedł więc do wniosku, że wnioskodawczyni spełnia zatem kryterium powierzchniowe. Ponadto, jak ustalono w wyniku analizy - dokonanej na podstawie § 22 ust. 2 pkt 3 Uchwały, K. B. posiada tytuł prawny do lokalu inny niż wymieniony w § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały tj. umowę najmu okazjonalnego kawalerki oznaczonej w umowie jako "STUDIO-1". Przedmiotowe mieszkanie jest lokalem wydzielonym na wynajem w domu jednorodzinnym - dokładnie - w dobudówce domu. Wizja lokalowa wykazała, iż w wyżej wskazanym domu znajdują się ponadto dwa kolejne lokale na wynajem. Organ ustalił też, iż wnioskodawczyni od dnia [...] 03.1997 r. do chwili obecnej, zameldowana jest na pobyt stały w T. (gmina S.) w województwie [...], niemniej - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczym - w 2015 r. zainteresowana wyjechała z rodzinnego miasta i zamieszkała w W., gdzie podjęła pracę w salonie fryzjerskim. Pierwszym miejscem zamieszkania K. B. był lokal nr [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W lokalu nr [...] przy ul. [...], wyżej wskazana zamieszkuje od dnia [...] 06.2017 r. K. B. zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od dnia [...] 03.2017 r. za którą otrzymuje minimalne wynagrodzenie. Zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, na okres od dnia [...].05.2017 r. do dnia [...].10.2017 r. został jej udzielony urlop macierzyński. Średni miesięczny dochód z ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w dwuosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczym wyniósł 369 zł/os. przy kryterium dochodowym, które dla osoby samotnie wychowującej dziecko wynosi 220% minimum dochodowego, co obecnie stanowi kwotę 2.200 zł/os. Należy podkreślić, iż z zaświadczenia o dochodach przedłożonego przez pracodawcę zainteresowanej wynika, iż w okresie od dnia [...].06.2017 r. do dnia [...].07.2017 r. wnioskodawczym nie otrzymywała wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę z powodu nieuregulowanej wówczas kwestii urlopu macierzyńskiego. Powyższe potwierdził Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia [...] 06.2017 r. informując o wszczęciu z urzędu postępowania wyjaśniającego na okoliczność zasadności zgłoszenia wyżej wskazanej do ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia [...] 08.2017 r. ZUS umorzył przedmiotowe postępowanie. Dokonując weryfikacji wniosku o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta [...] ustalono, iż wnioskodawczyni nie utrzymuje kontaktów z ojcem swojej córki. W dniu [...] 08.2017 r. K. B. złożyła pozew o ustalenie ojcostwa oraz o zasądzenie alimentów. Ponadto, zarówno matka, jak i dziadkowie zainteresowanej nie żyją. Najbliższą dla niej rodziną jest ojciec, który mieszka w wyżej wskazanym miejscu zameldowania wnioskodawczym tj. w miejscowości T. [...] w województwie [...]. Jak wynika z oświadczenia K. B. ojciec zainteresowanej ma nową rodzinę, a sama zainteresowana nie zamierza wracać do rodzinnej miejscowości. T. B. - ojcu zainteresowanej przysługują tytuły prawne do dwóch nieruchomości położonych w miejscowości T. – T. [...] (powierzchnia: 0,1400 ha) i T. [...] (powierzchnia 0,8900 ha) w tym grunty orne pastwiska i tereny zabudowy mieszkalnej z zabudowaniami. Nadto ustalono, że matka wnioskodawczyni nigdy nie posiadała tytułów prawnych do wyżej wskazanych nieruchomości i nie pozostawiła po sobie spadku. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] 11.2017 r" z którego wynika, iż zainteresowana K. B. nigdy me składała zeznania podatkowego o nabyciu własności rzeczy lub praw majątkowych nabytych w drodze darowizny. Organ podkreślił, ze zgodnie z § 1 pkt 21 Uchwały wnioskodawca powinien wykazać, iż W. jest miejscem jego stałego pobytu - tj. miejscowością, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu, z uwagi na 2-łetni okres zamieszkiwania K. B. w W. nie można jednoznacznie stwierdzić, iż Dzielnica [...] miasta [...] stała się dla wnioskodawczym centrum życiowym tj. miejscem, gdzie zainteresowana skoncentrowała swoje sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe. Ponadto, w myśl przepisu art. 33 ust i ustawy o ewidencji ludności obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu zobowiązany jest wymeldować się. W przedmiotowej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wnioskodawczyni nie łączą żadne więzi z miejscem zameldowania a co za tym idzie ze zrezygnowała ona w sposób trwały z uprawnienia do przebywania w tym lokalu i że nie zamierza w przyszłości do niego powrócić. Za wskazaną więź należy rozumieć chociażby niedopełnienie obowiązku wymeldowania się wnioskodawczym z pobytu stałego pod adresem T. [...] gmina S. w województwie [...]. Wskazano też, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, iż w dniu [...] 12.2016 tj. w trakcie zamieszkiwania w W., wnioskodawczyni została zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. – na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] 12.2016 r. Ponadto, do akt sprawy wnioskodawczyni załączyła wezwanie do Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] 12.2016 r. celem spotkania z doradcą klienta w Centrum Aktywizacji Zawodowej w R. w dniu [...] 01.2017 r. Jak wynika z karty kontroli PUP w R., wnioskodawczyni stawiła się na przedmiotowe wezwanie. Z uwagi, iż w korespondencji mailowej z tut. Urzędem z dnia [...] 12.2017 r zainteresowana oświadczyła, iż nie korzystała nigdy z żadnych form wsparcia urzędu pracy, przez co należy również rozumieć m.in. składanie wniosku o bon na zasiedlenie, stanowiący finansowe wsparcie osób młodych planujących podjęcie pracy lub rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej poza miejscem zamieszkania, nie można uznać, iż faktycznym zamiarem wnioskodawczyni nie było znalezienie pracy w miejscu zameldowania. Reasumując, w świetle powyższego, na mocy § 22 ust. 5 Uchwały tj. z uwagi na informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 Uchwały, mając na względzie § 1 pkt 21 uchwały, w ocenie organu zasadnym jest odmówić zakwalifikowania i umieszczenia K. B. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej: • naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 21 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności z dnia 24 września 2010 r. (Dz.U.2017 poz. 657), polegające na nieprawidłowym zinterpretowaniu pojęcia "pobytu stałego", co miało istotny wpływ na wynik sprawy; • naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew zasadom dobrej administracji wynikającym z art. 2 Konstytucji, art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji uchwalonego w dniu 6 września 2001 roku przez Parlament Europejski, art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017 poz. 1257), w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności dowodowych i nierozpoznanie jej sprawy w sposób wyczerpujący. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła: 1) na podstawie art. 147 § 1 PostAdmU, o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały; 2) na podstawie art. 243 § 1 PostAdmU, o przyznanie mi prawa pomocy z uwagi na moje niskie dochody. W uzasadnieniu skargi podkreślono, ze Zarząd Dzielnicy [...] dokonał błędnej interpretacji miejsca stałego pobytu. Samo pojęcie nie jest definiowane w uchwale nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W związku z tym niezbędne wydaje się sięgnięcie do przepisów ustawy o ewidencji ludności. Definiuje ona pobyt stały jako fakt przebywania (corpus) oraz zamiar stałego przebywania w określonym miejscu pod oznaczonym adresem (animus). Ustawa nie łączy miejsca stałego pobytu z zameldowaniem. Meldunek spełnia funkcje rejestracyjne. W orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że zameldowanie ma wyłącznie charakter porządkowy i ewidencyjny, dlatego też nie wiąże się z żadnymi prawami związanymi z miejscem zameldowania (wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., K20/01). Zamiar, jako niezbędny element pojęcia pobytu stałego akcentowano, przyjmując tezę, że zamieszkiwanie w innej miejscowości, założenie w niej ośrodka swoich osobistych i majątkowych spraw, czyli faktyczne zaniechanie działań zmierzających do przywrócenia pobytu w określonym miejscu pozwala stwierdzić, że brak jest zamiaru przebywania w miejscu stałego zameldowania (wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1663/09). Zarówno zamiar stałego pobytu, jak i istnienie ośrodka osobistych i majątkowych interesów danej osoby powinny być określane na podstawie obiektywnych, w pełni stwierdzonych okoliczności (wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., II OSK 1460/09). Istota pobytu stałego polega na konieczności stwierdzenia faktów potwierdzających, że osoba w oznaczonym miejscu koncentruje własne sprawy życiowe, zarówno osobiste, rodzinne, jak i zarobkowe. Oznacza to, że w określonym miejscu osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy, przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, przyjmuje i nadaje korespondencje, koncentruje swoje miejsce pracy lub nauki, zakupów, korzystania z opieki medycznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1417/08). Strona podniosła także, iż stawa o ewidencji ludności wymaga dla posiadania miejsca stałego pobytu zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w określonym miejscu. W tym miejscu podkreśliła, ze aktualnie wraz z córką zamieszkuje w W. przy ul. [...] w lokalu wynajętym na podstawie umowy najmu okazjonalnego (załącznik nr 2). W. jest miejscem jej stałego pobytu od dłuższego czasu. Pierwszą pracę podjęła [...] lipca 2015 r., w tym samym czasie przeprowadziła się do W. Od tego momentu to miasto jest miejscem jej aktywności zawodowej (załącznik nr 3). Pomimo faktu, że w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., już [...] marca 2017 r. podpisała umowę o pracę w W., więc fakt epizodycznej rejestracji w tym urzędzie nie miał wpływu na miejsce stałego pobytu. W. jest także miejscem, w którym koncentruje swoje życie rodzinne. Urodziła (załącznik nr 4) i wychowuje tu córkę M. Ze swoją rodzinną miejscowością nie wiąże żadnych planów na przyszłość, nie przysługują jej żadne tytuły prawne do nieruchomości będących wyłączną własnością ojca. W ocenie skarżącej, Zarząd Dzielnicy [...] w powyższej sytuacji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nietrafnie zinterpretowano przepisy prawa materialnego definiujące pojęcie miejsca stałego pobytu, pozbawiając stronę możliwości wpisania na listę osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony. Niesłusznie utożsamiono pojęcie miejsca stałego pobytu z miejscem zameldowania. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy miasta [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie tut. Sądu skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jawiła się jako dopuszczalna co do zasady, a także merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należało, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co oczywiste, wnioski wysnute przez organ w wyniku subsumcji stosowanej normy prawnej pod konkretny stan faktyczny, winny pozostawać w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania i zasadą racjonalności. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisu § 1 pkt.21 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu przez organ, całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organ świadczy o tym, że W. (a konkretnie Dzielnica [...]), jest miejscem stałego pobytu wnioskodawczyni. Świadczy o tym niezbicie to, że w w/w mieście znajduje się miejsce zamieszkania strony. W tym mieście wnioskodawczyni świadczy pracę, jak też wychowuje swoją córkę, która na terenie Dzielnicy [...] uczęszcza do placówki oświatowej (patrz dowód złożony na rozprawie w dniu 17.10.2018r.-stosowne zaświadczenie). Miasto W. jest wiec miejscem, gdzie wnioskodawczyni stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, a więc jest miejscem stanowiącym jej centrum życiowe. W ocenie tut. Sądu przeciwnych wniosków nie sposób skutecznie wywieść jedynie z faktu zameldowania strony w województwie [...]. Zameldowanie ma bowiem tylko charakter ewidencyjny i miejsce zameldowania nie musi pokrywać się z faktycznym miejscem zamieszkania. Również okoliczność zarejestrowania się przez stronę w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w okresie od grudnia 2016r. do lutego 2017r. nie przesądza o tym, że R. w chwili podejmowania skarżonej uchwały, był miejscem zamieszkania strony. Należy bowiem mieć na względzie to, że rejestracja w charakterze bezrobotnej miała charakter incydentalny, i nastąpiła przed blisko dwoma laty. Biorąc więc pod uwagę choćby upływ czasu jaki nastąpił od tej rejestracji, okoliczności tej należy przypisać charakter wyłącznie historyczny. Na marginesie dodać należy, ze organ wydając skarżoną uchwałę odnosił się do przesłanek pozaprawnych stwierdzając, że "nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wnioskodawczyni nie łączą żadne więzi z miejscem zameldowania". Żaden z przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie uzależnia zaś stwierdzenia, że W. jest miejscem stałego pobytu strony, od braku jakichkolwiek więzi z miejscem zameldowania. Stąd przywołanie przez organ w/w argumentu, nie mogło w oczywisty sposób rzutować na sposób załatwienia sprawy. W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto mając na względzie to, że skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, nie minął jeszcze jeden rok do dnia orzekania, to tym samym nie zachodziło wyłączenie o jakim mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), który to przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną i faktyczną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali stan faktyczny sprawy a następnie ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu pochodzącego z puli mieszkaniowego zasobu miasta [...] - uzasadniając swoje stanowisko w sposób umożliwiający Sądowi weryfikację jego poprawności.