II SA/Wa 340/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art.127 § 3 w związku z art. 144 i art. 219 Kpa, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2015 r., wydane przez działającego z upoważnienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej Dyrektora Departamentu [...] MON, w sprawie odmowy wydania B. B. - pracownikowi cywilnemu organu zaświadczenia potwierdzającego okres pobierania zasiłku macierzyńskiego od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 1994 r. na syna T. B., ur. [...] lutego 1994 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Obrony Narodowej wskazał co następuje: W dniu [...] października 2015 r. B. B. złożyła do Dyrektora Generalnego MON wniosek w sprawie wydania zaświadczenie potwierdzającego, że w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 1994 r. (112 dni) pobierała zasiłek macierzyński na syna T. B., ur. [...] lutego 1994 r. oraz, że w okresie od dnia [...] sierpnia 1994 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym na wychowanie syna T. B. ur. [...] lutego 1994 r. Organ pierwszej instancji wydał zaświadczenie o korzystaniu przez zainteresowaną z urlopu wychowawczego, zgodnie z wnioskiem, natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r., doręczonym dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o pobieraniu w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do [...] czerwca 1994 r. zasiłku macierzyńskiego na syna T. B. Powodem wydania postanowienia był fakt, iż organ nie dysponuje danymi potwierdzającymi stan, o którego potwierdzenie dotyczył wniosek. B. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do organu drugiej instancji, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygniecie. Minister Obrony Narodowej podtrzymał argumentacje o niemożności wydania wnioskowanego zaświadczenia o pobieraniu zasiłku macierzyńskiego, zgodnie z żądaniem strony, wobec braku danych potwierdzających taki stan. Powyższe w ocenie organu drugiej instancji uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 219 Kpa. Polemizując z zarzutami odwołania Minister wskazał, że organ prowadzi akta osobowe pracowników, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. z 1996 r. Nr 62, poz. 286). Należy jednak wyjaśnić, że art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy został dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 poz. 77) i wszedł w życie z dniem 1 marca 1995 r. W okresie poprzedzającym wejście w życie wyżej wskazanego przepisu nie była prowadzona przedmiotowa dokumentacja. Dlatego art. 94 pkt. 9b - dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 426) zmieniającej ustawę z dniem 26 kwietnia 2007 r. - nie obejmuje swoim zakresem wcześniejszej dokumentacji. Brak tej dokumentacji uzasadniony jest stanem prawnym, bowiem we wskazanym przez zainteresowaną czasie nie istniał obowiązek jej prowadzenia w takim zakresie, w jakim mieści się żądanie zainteresowanej określone we wniosku z [...] października 2015 r. oraz w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienia organów obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: brak faktycznego i prawnego uzasadnienia odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego zarówno fakt, jak i okres wypłaconego mi przez zakład pracy zasiłku macierzyńskiego, nieuwzględnienie w ustaleniach faktycznych, przyjętych za postawę wydania obydwu postanowień, faktów: a) dokonania potrącenia wypłaconego mi zasiłku z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ze składkami na Fundusz Gwarantowany Świadczeń Pracowniczych należnymi Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, co w sytuacji udzielenia mi urlopu wychowawczego bezpośrednio po tej wypłacie, jest dowodem potwierdzającym wprost, iż była to wypłata zasiłku macierzyńskiego, b) obligatoryjnego, ustawowego obowiązku udzielenia urlopu macierzyńskiego na wychowanie dziecka każdej pracownicy, który to fakt jest znany powszechnie i w stosunku do mnie nie powinien wymagać żadnego dowodu. 3) rozpatrzeniu sprawy z pominięciem - odnoszących się do niej - przepisów o ubezpieczeniach społecznych, prawa pracy, prawa finansowego i przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów kadrowo-płacowych, 4) naruszeniu prawa materialnego poprzez doprowadzenie do nieuzasadnionego stanem faktycznym i prawnym zaniżenia wymiaru naliczonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kapitału początkowego mojej przyszłej emerytury. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonych postanowień w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie, zaświadczenia potwierdzającego dla potrzeb emerytalno-rentowych fakt wypłacenia skarżącej przez zakład pracy zasiłku macierzyńskiego na syna T. B. urodzonego [...] lutego 1994 r. oraz informującego, za jaki okres ten zasiłek wypłacono, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi B. B. wskazała, iż zaświadczenie o pobieraniu zasiłku macierzyńskiego potrzebne jej jest, ponieważ z informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przewidywanej, hipotetycznej wartości przyszłej emerytury wynikało, że zakład pracy (organ) nie przekazał do ZUS danych pozwalających na ustalenie kapitału początkowego. Pomimo potwierdzenia przez organ faktu, że w okresie od dnia [...] sierpnia 1994 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym na wychowanie syna T. B., organ jednocześnie odmówił wydania zaświadczenia o pobieraniu od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 1994 r. zasiłku macierzyński na w/w syna. W jej ocenie organ dysponuje dowodami umożliwiającymi przyjęcie, iż przedmiotowe świadczenie było jej wypłacane. Dowodami tymi są: 1) kartoteka ZUS za rok 1994 przekazana do [...](wch. do [...] z dnia [...].06.2014r.), która stanowi, że w miesiącach od kwietnia do czerwca 1994 r. zakład pracy wypłacił skarżącej (cyt.):,, Wyn. za czas niezd. do pr. ([...]) "; 2) listy płac za okres od [...].12.1989 r. do [...].08.1996 r. (pkt 5 druku ZUS Rp-7 nadesłanego z [...] do [...] jako załącznik do tego pisma); 3) potwierdzenie udzielenia mi urlopu wychowawczego z tytułu urodzenia syna (pkt 2b druku ZUS Rp-7); 4) "wyciągi z rozkazów Dyrektora Departamentu [...] MON o urlopie wychowawczym oraz o fakcie urodzenia syna", o których pisze Dyrektor Generalny w tym piśmie. Skarżąca podniosła, iż organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z akt pracowniczych oraz w wyżej wymienionych dokumentów i nadto do dokumentów tych organ nie odniósł się w kwestionowanych postanowieniach. Nadto w jej ocenie okoliczność korzystania przez nią z zasiłku macierzyńskiego stanowi fakt znany organom z urzędu ( art. 77 § 4 Kpa). Wskazała na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 1983 r. w sprawie zasad obliczania zasiłków z ubezpieczenia społecznego oraz pokrywania wydatków na te zasiłki (Dz. U. Nr 33, poz. 157) i podkreśliła, iż w 1994 roku każdy pracodawca był zobowiązany do dokonywania rozliczeń z ZUS na zasadzie potrącenia wypłaconych zasiłków macierzyńskich - z przysługującymi ZUS - składkami na ubezpieczenie społeczne i FGŚP. Argumentowała, że w 1994 roku niedopuszczalne było brakowanie dowodów księgowych i innych dokumentów finansowych, tj. list płac, kart wynagrodzeń albo innych dowodów, na podstawie których następuje obliczenie podstawy wymiaru emerytur i rent z mocy ustawy z dnia 5 stycznie 1991 r. Prawo budżetowe (t.j. Dz. U. z 1994 r. Nr 72, poz. 344). Nadto na organie spoczywał obowiązek archiwizowania dokumentów, zgodnie z ustawę z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 38, poz. 173 ze zm.). Skarżąca konkludowała, iż w sytuacji, gdy organ twierdzi, że "nie posiada dokumentów", co jest skutkiem braku przestrzegania powyższych ustaw, odpowiedzialność za zagubienie/zniszczenie dokumentów (w tym materialna w postaci obniżenia kwoty przysługującej emerytury) nie może być przenoszona na pracownika, który słusznie domaga się wydania potrzebnego zaświadczenia. Organ, który doprowadził do zagubienia/zniszczenia niezbędnych do wydania zaświadczenia dokumentów, powinien dążyć do ich odtworzenia. W tym zakresie wypowiadał się m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 898/11). W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż wszczęcie niniejszego postępowania zostało poprzedzone wymianą korespondencyjną pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w W. (pismo z dnia [...] kwietnia 204 r.) a Ministerstwem Obrony Narodowej (pismo z dnia [...] maja 2014 r.), z której wynika, że w akta osobowe pracownika nie zawierają dokumentów potwierdzających przebywania skarżącej na zasiłku macierzyńskim. Odpowiedź MON wskazuje również na okoliczność, że dokumentacja pracownicza z okresu, w którym potwierdzony ma być stan faktyczny, została przejęta przez Jednostkę Wojskową [...]. W dalszej kolejności Departament [...] MON wnioskował do Jednostki Wojskowej [...] o przekazanie dokumentacji (pismo z [...] czerwca 2014 r.) i otrzymał odpowiedź o niekompletności dokumentacji finansowej w przedmiotowym zakresie (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.). Również Archiwum Ministerstwa Obrony Narodowej nie posiada dokumentacji potwierdzającej przebywanie na zasiłku macierzyńskim skarżącej, co implikowało zastosowanie art. 219 Kpa. Wskazał na konieczność dysponowania dokumentacją, która potwierdzałaby stan faktyczny, co do którego istnienia organ miałby zaświadczyć i podkreślił, iż przywołane przez skarżącą regulacje nie obowiązywały w 1994 roku. Organ podkreślił, iż przed wszczęciem postępowania przez skarżącą dokonał czynności wyjaśniających stan faktyczny i zwrócił się o informacje zarówno do jednostki wojskowej, będącej płatnikiem oraz do instytucji zajmującej się archiwizacją dokumentacji i nie uzyskał od tych podmiotów potwierdzenia faktu, co do pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego w określonym we wniosku i zażaleniu okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nadto, zgodnie z treścią art. 119 w/w ustawy niniejsza sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Żądanie organu odrzucenia skargi nie jest zasadne, albowiem skarżąca wykazała wniesienie jej w terminie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 218 § l Kpa: w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, czyli w przypadkach, w których dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia (art. 219 Kpa). Istotnie skarżąca wypełnia warunki formalne do żądania przedmiotowego zaświadczenia o pobieraniu zasiłku macierzyńskiego, jednakże wydanie takiego zaświadczenia uzależnione jest nadto od faktu dysponowania przez organ dokumentacją potwierdzającą fakt pobierania przez zainteresowaną takiego zasiłku w określonej kwocie i w określonym czasie. Dla potrzeb postępowania o wydanie zaświadczenia, przewidzianego w przepisach Działu VII Kpa, konieczne jest uprzednie dysponowanie dokumentacją potwierdzającą treść żądanego zaświadczenia. Treść żądanego zaświadczenia musi wprost wynikać z posiadanych przez organ dokumentów. Dlatego niedopuszczalne jest w tym trybie wydawanie zaświadczenia oparciu o domniemania i przypuszczenia, zaś całe postępowanie w niniejszej materii ogranicza się w istocie do konstatacji czy organ posiada dokumenty wprost potwierdzające fakty, które maja stanowić treść zaświadczenia (porównaj art. 220 Kpa). W niniejszej sprawie organ tłumaczy, iż takich dokumentów (wprost potwierdzających treść żądanego zaświadczenia) nie posiada i w tej materii odwołuje się także do informacji uzyskanych od innych podmiotów, to jest od podmiotu który prowadził dla organu dokumentacje pracowniczą - Jednostka Wojskowa [...], jak i od instytucji zajmującej się archiwizacją dokumentacji - Archiwum MON. Powyższe działania zostały udokumentowane w aktach administracyjnych sprawy. Zatem, skoro organ – tu pracodawca skarżącej źródłowej dokumentacji w przedmiotowej materii nie posiada, to nie może na podstawie domniemań, czy przypuszczeń, takiej dokumentacji, na potrzeby przedmiotowego zaświadczenia, wytwarzać. Takiego działania przepisy Działu VII Kpa nie przewidują. Dlatego też zasadne było w niniejszym stanie faktycznym wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w trybie art. 219 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu nie bada, czy organ powinien przedmiotowe dokumenty (dokumenty stanowiące źródło dla wydania żądanego zaświadczenia) posiadać, czy też nie. Przedmiot niniejszego postępowania to jedynie kontrola poprawności wydanego postanowienia, zastosowania art. 219 Kpa w granicach postępowania przewidzianego przepisami Działu VII Kpa. W tej materii z kolei dodać należy, iż organy obu instancji dokonały oceny materiału pod katem ewentualnego zastosowania art. 220 Kpa (działania skierowane do Jednostki Wojskowej [...] oraz do Archiwum MON). Skarżąca w skardze (jak i w zażaleniu) pośrednio wywodzi, iż dokumentację niezbędną do wydania przedmiotowego zaświadczenia organ zagubił lub wcześniej zniszczył. Wyjaśnić w tej materii także należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania o odtworzenie akt, czy odtworzenie dokumentów. Zagadnienia takie, kompleksowo normujące kwestie procesowe w razie zniszczenia lub zaginięcia akt/dokumentów zostały uregulowane w przepisach księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt - tj. art. 716-729 Kpc. To jedynie w takim postępowaniu można odnieść się do wskazywanych w skardze materiałów (dowodów), z których z kolei można by wywieść istnienie dokumentów źródłowych uzasadniających, iż skarżąca pobierała zasiłek macierzyński od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 1994 r. na syna T. B., ur. [...] lutego 1994 r. Jednakże jest to domena całkowicie innego postępowania, wymykająca się jurysdykcji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa podczas wydawania zaskarżonych postanowień i dlatego na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.