II SA/Wa 340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. K., M. K. i J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] listopada 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "organ"), działając na podstawie m.in. § 24 ust. 1 w związku z § 39 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm., dalej: "uchwała z dnia 9 lipca 2009 r."), podjął uchwałę nr [...], mocą której odmówił zakwalifikowania A. D. K. i A. J. K. do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], po skutecznym wypowiedzeniu umowy najmu w związku z ustaniem przyczyny rozwiązania umowy najmu lokalu oraz umieszczenia ww. na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony (§ 1). Zobowiązał Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (§ 2). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] oraz Dyrektorowi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż A. D. K. i A. J. K. byli najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] kwietnia 1998 r. Z uwagi na zwłokę w opłatach czynszu i innych opłatach niezależnych od wynajmującego za używanie lokalu - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (dalej: "ZGN") wypowiedział ww. umowę najmu przedmiotowego lokalu, ze skutkiem na dzień [...] sierpnia 2015 r. Po uregulowaniu zaległości widniejących na koncie księgowym lokalu, ww. wystąpili z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu wskazując, że zadłużenie powstało z powodu pogorszenia się ich sytuacji materialnej. Organ podniósł, iż przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni pozbawionej bezpośredniego oświetlenia naturalnego, o powierzchni mieszkalnej 33,71 m2 i powierzchni użytkowej 49,97 m2. ZGN potwierdził, iż wnioskodawcy nieprzerwanie zamieszkują w przedmiotowym lokalu oraz, że ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu lokalu. Zatem wnioskodawcy spełniają kryteria określone w przepisie § 39 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. do ponownego zawarcia umowy najmu. Organ wskazał dalej, iż A. J. K. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...] (powiat [...]), który nabyła na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2008 r. (Rep. [...] nr [...]). Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi, aneksu kuchennego, przedpokoju i łazienki, o łącznej powierzchni użytkowej 54,80 m2. Powyższe stanowi podstawę odmowy zawarcia umowy najmu zgodnie z regulacją § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009r. Przepis ten stanowi, iż odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ wskazał w tym zakresie, iż w dniu złożenia wniosku ww. złożyła oświadczenia majątkowe, w którym oświadczyła, że nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Jak wynika z postanowień § 22 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów oraz potwierdzenie w nich nieprawdy może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę wnieśli A. K., M. K. oraz J. K. (dalej: "skarżący") wskazując, że w wymienionym lokalu od ponad 20 lat są zameldowani i mieszkają M. K. i J. K.. Podnieśli, że M. K. ma nieregulowany czas pracy (pracuje w różnych godzinach, także nocnych). Z kolei J. K. poszukuje pracy, poprzednią straciła z powodu nie przedłużenia umowy. Ponadto aktualnie pisze pracę magisterską, co wiąże się z koniecznością pobytu na uczelni w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że sprawa regulacji tytułu prawnego do lokalu nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, zaś uchwała w tym przedmiocie nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Niniejsza sprawa dotyczy bowiem regulacji tytułu prawnego do zajmowanego (konkretnego) lokalu mieszkalnego, nie zaś kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Ma zatem charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny. Zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko organu, będące odpowiedzią na wniosek lokatora konkretnego lokalu, dotyczące zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, iż wniosek skarżącej został rozpoznany na podstawie § 24 ust. 1 w związku z § 39 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i § 22 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009r., ma zatem charakter cywilnoprawny. We wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] (karta 163-166 akt lokalowych) skarżąca domagała się regulacji tytułu prawnego do ww. lokalu po uprzednim wypowiedzeniu umowy najmu z powodu zadłużenia, tłumacząc przyczyny powstania zadłużenia. Motywując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...] (powiat [...]). Ponadto w dniu złożenia wniosku skarżąca złożyła oświadczenie majątkowe, w którym wskazała, że nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Wystąpiły więc negatywne przesłanki określone w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 22 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. do uwzględnienia wniosku o ponowny najem lokalu, pomimo iż skarżąca nieprzerwanie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i uregulowała zaległości czynszowe (§ 39 ust. 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jednak sprawa o takim przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234), dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie dotyczył jednak zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był i jest nadal zajmowany przez skarżącą i jej rodzinę na podstawie umowy najmu. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowi m.in. § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej, zdrowotnej lub rodzinnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (publ. CBOSA) wskazując, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Natomiast w sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Miasta Stołecznego Warszawy, po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych. Powyższe skutkuje uznaniem, iż złożona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 postanowienia.