II SA/Wa 344/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2023 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2023 r. (nr [...]) o odmowie przyznania I.J. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm. dalej także jako: ustawa) jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS podniósł, że przy ustalaniu prawa do świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, brany jest pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych (nadzwyczajnych) okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. Organ podał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 53 lat życia I.J. udokumentowała 12 lat, 9 miesięcy i 5 dni okresów ubezpieczenia (składkowych i nieskładkowych). W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku udokumentowała 1 rok i 6 dni tych okresów. Od 24 listopada 2000 r. do 31 marca 2013 r., od 11 grudnia 2013 r. do 2 września 2016 r. oraz od 20 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez stronę zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prezes ZUS wywiódł, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach w ubezpieczeniu wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Wyjaśnił, że lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] listopada 2017 r., a następnie komisja lekarska ZUS w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdzili, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy. Organ dodał, że I.J. w toku postępowania w niniejszej sprawie nie przedłożyła, mimo wezwania, dokumentacji medycznej, co umożliwiłoby wdrożenie postępowania orzeczniczego. Prezes ZUS wyjaśnił, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, a zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy podstawę do wydania decyzji, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej (art. 14 ust. 3 tej ustawy). Organ podniósł ponadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. I.J. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Prezesowi ZUS "mało wnikliwe" rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżąca podała, że jej niezdolność do pracy spowodowana urazem, ograniczała możliwość zatrudnienia i powinna być oceniana jako szczególna okoliczność uniemożliwiająca pozostawanie w zatrudnieniu. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powołany przepis zawiera trzy przesłanki, których łączne spełnienie przez wnioskującego umożliwia Prezesowi ZUS przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Należy podkreślić, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ według art. 84 tej ustawy, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał ich prawidłowej oceny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł przyznać w niniejszej sprawie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem nie zaistniały szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej skarżącej. Za tego rodzaju okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 53784). I.J. podała wprawdzie, że przyczyną przerw w zatrudnieniu był zły stan zdrowia, jednak należy zauważyć, że w okresach kiedy pozostawała poza zatrudnieniem wobec skarżącej nie orzeczono niezdolności do pracy, co oznacza, że jej stan zdrowia nie uniemożliwiał podjęcia zatrudnienia. W tym kontekście należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (ust. 2a). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu (vide: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14). Słusznie Prezes ZUS wskazał, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 294/21). W tej sprawie zatem, orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdzające, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy, było dla organu wiążące. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi wprawdzie okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednak ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 871/20). Wbrew temu co podnosi skarżąca, nie można zarzucić Prezesowi ZUS, że "mało wnikliwe" rozpatrzył materiał dowodowy. Pomimo odebrania przez nią wezwania z dnia 21 sierpnia 2023 r. do przedłożenia dokumentacji medycznej oraz wypełnionego zaświadczenia o stanie zdrowia (druku OL-9), I.J. nie przedłożyła żądanych dokumentów, uniemożliwiając w ten sposób przekazanie sprawy do lekarza orzecznika ZUS celem wydania orzeczenia o jej stanie zdrowia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że choć postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać zasadność jej żądania. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania regulujących sposób zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Reasumując, skarżąca nie spełnia drugiej wskazanej wyżej przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem nie legitymuje się orzeczeniem właściwego organu o całkowitej niezdolności do pracy. Jednocześnie wiek skarżącej (54 lata) nie wykluczał podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu osiągnięcia wieku poprodukcyjnego, który w polskim systemie prawnym rozpoczyna się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych i przypada na 60 rok życia dla kobiet. Sąd rozumie trudną sytuację skarżącej, jej problemy zdrowotne i związane z tym dolegliwości jednakże przepisy ustawy jasno wskazują przesłanki jakie należy spełnić aby otrzymać świadczenie w drodze wyjątku. W przypadku niespełniania kumulatywnie wszystkich wskazanych wyżej przesłanek, świadczenie nie może być przyznane na zasadzie słuszności. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w powołanym już wyżej wyroku z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 871/20, zgodnie z którym w świetle kumulatywnego charakteru przesłanek określonych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, niespełnienie przesłanki niemożności podjęcia aktywności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku powoduje, że niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącej i jej sytuacją materialną, ponieważ bez względu na realizację pozostałych warunków w nim określonych, nie jest możliwe przyznanie świadczenia w drodze wyjątku osobie bez orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.