II SA/Wa 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Danuta Kania Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę M. oddala skargę. Prokurator Rejonowy w S., działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 roku nr 19, poz. 70 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę M. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 tej uchwały stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych ponad podstawę programową w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, o których mowa w § 2 uchwały, która nie odnosi się do kosztów, ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń; - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zawarcie w § 1 i 2 uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w § 2 pkt 1 - 3, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy M., na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę M. W § 2 ust. 1 tej uchwały czas bezpłatnej realizacji świadczeń wychowania przedszkolnego w zakresie podstawy programowej określono na 5 godzin dziennie. W § 2 ust. 2 ustalono opłatę za świadczenia, realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych poza podstawą programową, w wysokości 1,30 zł za każdą godzinę świadczeń. Uchwałą z dnia [...] maja 2011r. nr [...] kwotę tę podniesiono do 1,80 zł, zaś bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu do 5,5 godziny. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, uchwała powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy opłaty. Nadto wysokość kwoty, pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze stałym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu lub faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 pozornie spełnia te wymogi. Jednakże dokładna analiza treści zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że istnienie przesłanki ekwiwalentności świadczeń jest wątpliwe. Realna wysokość opłat uzależniona została bowiem od czasu przebywania dziecka w przedszkolu, jednakże w "zaokrągleniu" do pełnej godziny. Pobieranie kwoty 1,30 zł (następnie 1,80 zł) za każdą rozpoczętą dodatkową godzinę świadczenia prowadzi w efekcie do jednolitego traktowania dzieci przebywających w przedszkolu jedynie kilka minut ponad wymiar bezpłatnego czasu zajęć z tymi, które korzystają ze świadczeń przez pełnych 6 godzin. W dobitny sposób świadczy to o łamaniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu wysokości opłaty niemającej żadnego związku z rzeczywistymi ich kosztami. Wymogom stawianym przez ustawę zadośćuczynić może jedynie wprowadzenie przepisu o proporcjonalnym zmniejszeniu kwoty świadczenia w zależności od czasu spędzanego przez dziecko w przedszkolu. Z uwagi natomiast na brak sprecyzowania kwot poszczególnych świadczeń, wchodzących w skład powyższej opłaty, należy uznać, że godzina któregokolwiek świadczenia, wymienionego w § 3 uchwały, w tym również świadczenia ujętego w § 2 pkt 1 w sposób opisowy i niekonkretny, ma wartość 1,80 zł. Nie pozwala to po pierwsze na sprawdzenie, czy ta kwota ma pokrycie w realnych kosztach, ponoszonych przez przedszkole na rzecz uprawnionego dziecka. Po drugie, co najmniej zastanawiający jest fakt, że nadzór nad bawiącym się dzieckiem w świetle uchwały ma dokładnie taką samą wartość jak choćby przygotowanie do konkursów i uroczystości — wymagające kosztów nie tylko osobowych, ale zwykle i rzeczowych. Takie ujęcie wysokości opłaty nie pozwala na weryfikację ekwiwalentności świadczeń, która stanowi podstawową cechę odróżniającą opłatę od podatku. Wątpliwości budzi również to, czy na gruncie obecnie obwiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Jednakże Rada Gminy M. zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 1 i § 2 ust. 1. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Z analizy treści § 2 ust. 1-4 wynika zaś, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej, wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 41 poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 roku, poz. 977). Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole, zgodnie z deklaracją Rady Gminy, powinno zapewniać bezpłatnie. To z kolei godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją jest pewność i niesprzeczność stanowionego prawa. Prokurator podniósł jednocześnie, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istotnym naruszeniem prawa są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W niniejszym przypadku mamy natomiast do czynienia z trzecią sytuacją, z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, będącego podstawą do wydania zaskarżonej uchwały. Wobec tego zasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie skarżący wskazał, że zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą uchwały, wydawane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawa miejscowego z uwagi na to, że adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym, zaś adresatem tych norm jest nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego względu możliwe jest stwierdzenie ich nieważności, pomimo upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia. Rada Gminy M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zawarty w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały przepis, iż opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę M., wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5,5 godzin dziennie, nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego, istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy, uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, określiła jednoznacznie, że opłatę tę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych. Jednoznacznie również ustaliła, iż w ramach tych zajęć nie będzie realizowana podstawa programowa. W § 2 uchwały enumeratywnie wymieniła zaś, jakie świadczenia będą realizowane w trakcie każdej, odpłatnej godziny. Jak wynika z powyższego, w ramach odpłatnych godzin przedszkole publiczne będzie świadczyło wymienione enumeratywnie świadczenia opiekuńczo - wychowawcze. Co do zasady wszystkie te świadczenia będą w ramach każdej godziny realizowane na rzecz każdego dziecka. Rada Gminy nie przewidziała żadnych świadczeń dodatkowych typu: nauka języka, rytmika, co do których przysługiwałoby prawo wyboru, czy dane dziecko chce z takiego świadczenia skorzystać i w jakim rozmiarze. Natomiast w sposób jasny i czytelny określiła świadczenia, jakie będą realizowane w trakcie każdej godziny, za którą rodzice będą ponosili opłatę. Ponieważ zaś w ramach każdej godziny będą realizowane wymienione enumeratywnie świadczenia, to brak jest podstaw do różnicowania opłat na każde świadczenie z osobna. W świetle powyższego zasadnym było, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenie opłaty w identycznej wysokości za każdą godzinę odpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, w ramach której realizowane są tożsame świadczenia. Tym samym zasada ekwiwalentności została zachowana. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 oraz wyrok tego Sądu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, wskazując, iż gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono w nim dłużej niż pięć godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać za jakie konkretne zajęcia pobierają tę opłatę. Podstawowym kryterium, decydującym o możliwości pobierania opłat, jest zaś czas pobytu dziecka w przedszkolu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, organ wskazał, iż nie budzi żadnej wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi tego czynić bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5,5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Niemniej jednak, żadne przepisy nie zakazują realizowania tego obowiązku, tj. podstawy programowej w czasie ustawowego bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Zgodnie natomiast z zaskarżoną uchwałą, realizacja podstawy programowej w przedszkolach prowadzonych w Gminie M. następuje w godzinach 7. 00 - 12. 30., tj. w godzinach nieodpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, w tym również w tych nieodpłatnych godzinach następuje realizacja świadczeń określonych w § 2 pkt 1-3 uchwały. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby zadania te, należące do typowych zadań opiekuńczo -wychowawczych, pomimo ich zrealizowania w ramach podstawy programowej, nie mogły być realizowane również w ramach innych odpłatnych godzin funkcjonowania przedszkola. Wówczas zadania te, pomimo ich tożsamości, nie mogą być traktowane w dalszym ciągu jako zadania wchodzące w skład podstawy programowej, bo te zostały zrealizowane, a wskazane w uchwale zadania stanowią zadania dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową. Zawarte w § 1 i 2 uchwały postanowienia co do odpłatności za świadczenia określone w § 2 pkt 1-3 nie są więc wewnętrznie sprzeczne, a tym samym nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Legitymowanym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest m. in. prokurator (art. 50 § 1 P.p.s.a.), który nie jest w tym wypadku ograniczony żadnym terminem (art. 54 § 3 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała Rady Gminy M. należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ww. ustawy, zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W stanie prawnym, obowiązującym do 1 września 2010 r., zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się natomiast do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym, w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest niekrótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat, odpowiadających każdemu z tych świadczeń, był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne, można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Prokuratora w tym zakresie, wyrażone w skardze, nie jest zasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo - dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.)). Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd skarżącego, dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo - dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te, ustalone przez Radę Gminy M. w zaskarżonej uchwale w wysokości 1,80 zł za każdą rozpoczętą ponadprogramową godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, mają charakter jedynie symboliczny i z oczywistych względów stanowią tylko niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W związku z tym stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.