II SA/Wa 3522/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Służby Ochrony Państwa (SOP) decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 180 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania K. C. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] października 2020 r. K. C. zwrócił się do Komendanta SOP o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...] przy ulicy [...]. Komendant SOP decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] r. odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wskazując, że nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o to świadczenie, ponieważ przysługuje ono wyłącznie funkcjonariuszom SOP. W dniu [...] lipca 2021 r. K. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji zawierający prośbę o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z [...] października 2020 r. Podkreślił, że jest byłym funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, który nabył prawo do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i przysługuje mu prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, w tym do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w formie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, zaś Komendant SOP związany jest wnioskiem byłego funkcjonariusza BOR. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant SOP decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podając, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest zupełnie innym świadczeniem niż ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu została określona w art. 180 ustawy o Służbie Ochrony Państwa i przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom tej służby. K. C. nigdy nie był funkcjonariuszem SOP, w związku z powyższym nie może ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Zgodnie z art. 359 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, funkcjonariusze pełniący służbę w BOR w dniu wejścia w życie ustawy stają się funkcjonariuszami SOP zachowując ciągłość służby. K. C. zakończył służbę w Biurze Ochrony Rządu [...] lipca 2006 r. nabywając prawo do emerytury policyjnej, zatem nie stał się funkcjonariuszem SOP z mocy prawa, nie był także przyjęty do SOP po dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Ochrony Państwa, zatem nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom SOP. Komendant SOP zaznaczył, że K. C., jako emerytowany funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu, jest uprawniony do ubiegania się o ekwiwalent w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Świadczenie to zostało określone przepisami ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985, z późn. zm.), a także w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Ochrony Państwa. Podkreślił, że K. C. ubiegał się o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Świadczenie to jednak nie zostało mu przyznane, z uwagi na zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. O przyczynach odmowy realizacji świadczenia K. C. został poinformowany przez Komendanta SOP pismami z [...] października 2019 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Jednocześnie skarżący wielokrotnie był informowany, zarówno przez Komendanta SOP (w pismach wskazanych powyżej), jak też przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz pismo z [...] maja 2019 r. nr [...]), że sprawa przydziału ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie jest sprawą administracyjną, natomiast realizacji świadczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. W ocenie organu żądane świadczenie nie może zostać przyznane wnioskodawcy, bowiem nie jest on adresatem normy określonej w art. 180 ustawy o Służbie Ochrony Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. C. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta SOP z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5, art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, art. 371 ustawy o Służbie Ochrony Państwa oraz art. 10b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straw Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Skarżący wskazał, że organ nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania mu pomocy finansowej w wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego uzasadniając, iż nigdy nie był funkcjonariuszem SOP. W jego ocenie nie oceniono rzetelnie nabycia prawa do ekwiwalentu na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu w związku z art. 30 i art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez odniesienie się do maksymalnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Kryterium to przesądza o nabyciu prawa do przyznania w drodze decyzji administracyjnej ekwiwalentu pieniężnego, biorąc pod uwagę należną powierzchnię użytkową lokalu w dacie rozwiązania stosunku służbowego (83 m2) i powierzchnię użytkową zajmowaną, która wynosi (72 m2). Przesłanka posiadania lokalu o co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej dotyczy wyłącznie zasad przydziału lokalu mieszkalnego (art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o BOR). W odpowiedzi na skargę Komendant SOP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z [...] października 2021 r. skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Komendanta SOP z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania K. C. emerytowanemu funkcjonariuszowi Biura Ochrony Rządu, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wnioskowanej pismem z [...] października 2020 r. Zgodnie z art. 368 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, w stosunku do funkcjonariuszy BOR, którzy uzyskali zaopatrzenie emerytalne na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. poz. 210, z późn. zm.), organem właściwym do podejmowania decyzji w sprawach mieszkaniowych wynikających z odrębnych przepisów jest Komendant SOP. Lokale zajmowane przez osoby, o których mowa w ust. 1, stanowią zasób mieszkaniowy SOP (ust. 2). W Rozdziale 12 "Przepisy dostosowujące i przejściowe" ustawodawca uregulował kwestie mieszkań "służbowych" i związanych z tym należności funkcjonariuszy BOR stwierdzając w art. 370 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, iż funkcjonariuszom BOR, którzy stali się funkcjonariuszami SOP zgodnie z art. 359, nie przysługuje pomoc finansowa, o której mowa w art. 180, jeżeli otrzymali oni ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy uchylanej w art. 391. W świetle art. 371 ust. 1 ww. ustawy, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na podstawie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dotychczasowej listy osób oczekujących na przyznanie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy uchylanej w art. 391, uwzględniając okres oczekiwania na wypłatę ekwiwalentu w Jednostce Wojskowej nr [...] - Biuro Ochrony Rządu, [...] Jednostkach Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz BOR, zostanie sporządzona lista osób oczekujących na wypłacenie ekwiwalentu przez SOP. Lista tworzona jest według kolejności złożonych wniosków, przy czym w pierwszej kolejności na listę wpisywani są uprawnieni, z którymi zawarto umowę o wypłatę ekwiwalentu, o których mowa w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 83 ust. 5 ustawy uchylanej w art. 391. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 985, z późn. zm.), prawo funkcjonariusza do lokalu realizuje się poprzez przydział lokalu lub wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W myśl art. 83 ust. 2 tej ustawy ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (obecnie odpowiednio - Komendantem SOP a osobą uprawnioną). Stosownie do upoważnienia zawartego w art. 83 ust. 5 ustawy o Biurze Ochrony Rządu warunki i tryb przyznawania oraz wysokość ekwiwalentu pieniężnego, z uwzględnieniem sposobu ustalania i wypłacania tego ekwiwalentu, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. z 2002 r. Nr 108, poz. 955, z późn. zm.). Na podstawie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wypłata ekwiwalentu następuje na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną z uwzględnieniem kolejności złożonych wniosków. Stosownie do art. 372 ust. 2 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, zachowują moc decyzje o przydziale lokalu mieszkaniowego lub kwatery tymczasowej oraz decyzje o zachowaniu lub nabyciu prawa do lokalu mieszkalnego wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy także wobec osób delegowanych. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zakończył służbę w BOR [...] lipca 2006 r. i przeszedł na resortowe zaopatrzenie emerytalne. Natomiast pomoc finansowa zarówno pod rządami ustawy o Biurze Ochrony Rządu, jak i ustawy Służbie Ochrony Państwa przysługuje funkcjonariuszowi w służbie (art. 370 ustawy o SOP jasno określa:" funkcjonariuszom BOR, którzy stali się funkcjonariuszami SOP"). Wobec tego w pełni jest uzasadnione twierdzenie organu, że skarżący (emerytowany funkcjonariusz) nie jest adresatem normy prawnej przyznającej przedmiotowe świadczenie. Pomoc mieszkaniowa przysługuje na podstawie przepisów ustaw pragmatycznych tylko funkcjonariuszom w służbie, którym nie można przydzielić odpowiedniego lokalu mieszkalnego, zaś pomoc finansowa pozwala im pozyskać takowy lokal mieszkalny we własnym zakresie. Zasygnalizowania wymaga, iż wniosek o pomoc mieszkaniową na zakup lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (nabytego [...] września 2005 r.) skarżący złożył [...] października 2020 r. Jak podkreśla się w doktrynie, zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy powinien zostać złożony przed zakupem lokalu. Funkcjonariusz może wyjątkowo złożyć wniosek o przyznanie pomocy również po zakupie mieszkania, ponieważ jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1977/11 (publik. Legalis), "nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 cytowanej wyżej ustawy, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej". Pomoc finansowa zasadniczo powinna dotyczyć sytuacji, gdy funkcjonariusz jeszcze lokalu nie ma, można ją jednak przyznać, gdy funkcjonariusz lokal zakupił, lecz nastąpiło to w bardzo krótkim okresie czasu od daty zakupu lokalu (B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 292.). Będąc funkcjonariuszem BOR skarżący takowego wniosku jednak nie złożył. Zatem wniosek skarżącego należy oceniać, jako pochodzący od emerytowanego funkcjonariusza BOR w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 723). Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy zaopatrzeniowej, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Stosowanie do art. 30 tej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym, z wyjątkiem emerytów i rencistów Straży Marszałkowskiej, Służby Celnej oraz Służby Celno-Skarbowej zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb. "Zatem prawidłowa interpretacja art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła" (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 568/14, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż pomocy mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszom w służbie nie można rozszerzać na emerytowanych funkcjonariuszy. Ponadto pomoc w budownictwie mieszkaniowym może być przyzna emerytowanemu funkcjonariuszowi na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy wówczas, gdy emerytowany funkcjonariusz w dacie złożenia wniosku nie ma zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych (nie posiada mieszkania odpowiedniego dla funkcjonariusza). Przez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy rozumieć sytuację, gdy funkcjonariusz otrzymał lokal mieszkalny przyznany decyzją, jak też, gdy posiada odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby (art. 181 pkt 2 i 3 ustawy o SOP - lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub którego małżonek posiada taki lokal mieszkalny lub dom). Skarżący w 2005 r. nabył odpowiedni lokal mieszkalny, co obecnie wyklucza przyznanie pomocy na podstawie art. 30 ustawy zaopatrzeniowej. Z materiału aktowego wynika, iż skarżący [...] listopada 2005 r. będąc w służbie w BOR złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Jak słusznie podnosi organ jest to odrębne świadczenie, rozpatrywane na innej podstawie prawnej, w odrębnych postępowaniu (cywilnoprawnym). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 87/12 (publik. LEX nr 1113275) stwierdził, iż umowa o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, zawierana między Szefem BOR a osobą uprawnioną, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego. Z tego też względu powołany przez skarżącego art. 373 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, stanowiący, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych ostatecznymi decyzji lub umowami stosuje się przepisy tej ustawy, nie ma zastosowania w sprawie z wniosku z [...] października 2020 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., bowiem organ podjął wszelkie niezbędne kroki celem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazano, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do przyznania pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o Służbie Ochrony Państwa. W konsekwencji Komendant SOP, wydając zaskarżoną decyzję, zasadnie odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.