II SA/Wa 3560/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący – W. K. - wystąpił [...] lipca 2017r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") z wnioskiem o zastosowanie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r., poz. 708, ze zm., zwanej dalej u.z.e.f.). W uzasadnieniu wskazał, że krzywdząco oceniono Jego służbę na rzecz totalitarnego państwa (2 lata) do ogólnej liczby lat przepracowanych w Policji (27 lat i 5 miesięcy). Zaznaczył, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989r., będąc kilkadziesiąt razy nagradzanym i nigdy nie karanym. Służbę pełnił z narażeniem życia i zdrowia, m.in. podczas powodzi, za co Prezydent RP odznaczył Go Krzyżem Zasługi za Dzielność. Skarżący podkreślił, że obniżona emerytura nie starcza na spłatę raty kredytu hipotecznego, a żona Skarżącego, dowiedziawszy się o wejściu w życie u.z.e.f., popełniła samobójstwo. 2. Minister decyzją z [...] sierpnia 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. W uzasadnieniu Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji (Komenda Powiatowa w [...]) [...] stycznia 2017r. i wówczas nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Skarżący, zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN"), stanowiącym informację o przebiegu służby, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., od [...] września 1987r. do [...] stycznia 1990r. – 2 lata i 5 miesięcy. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 29 lat, 4 miesiące i 4 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od 28 października 1983r. do [...] czerwca 1985r. (rok, 8 miesięcy i 4 dni). IPN w ww. piśmie poinformował, że ze względu na niejasne zapisy w aktach personalnych, nie ma możliwości ustalenia dokładnej dały zakończenia służby. Za datę końcową uznano moment unieważnienia etatów Służby Bezpieczeństwa w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie wnioskodawca pełnił służbę. Z kopii kompletnych akt osobowych, przekazanych przez IPN pismem z [...] marca 2021r., nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989r. Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obwiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych i wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach nie ma informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych i brak dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia i zdrowia. Skarżący w okresie pełnienia służby był oceniany pozytywnie, miał wielokrotnie podwyższany dodatek służbowy i funkcyjny, a w 1997r. otrzymał Krzyż Zasługi za Dzielność. Minister, po przytoczeniu treści art. 8a u.z.e.f., stwierdził, że przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Analizując pierwszą z nich wskazał, że "krótkotrwałość" służby na rzecz państwa totalitarnego musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że należy ją rozpatrzeć przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. "Krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister w odniesieniu do drugiej przesłanki wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, też stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, zgodnie z wykładnią językową, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości ani co do jakości ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy w zakresie takich zadań, jak i przez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" oceniać należy, jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby i ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister, odnosząc się do "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazał, że znalazł się on obok dwóch ww. przesłanek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny czy zasadne jest zastosowanie art. 8a u.z.e.f. NSA w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 wskazał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister powołał się też na wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2019r. sygn. akt II SA/Wa 147/19, z którego wynika, że ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonywana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego. Otrzymanie przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy jest on objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego" (ww. wyrok NSA). Minister wskazał, że skoro całkowity okres służby Skarżącego wynosi 29 lat, 4 miesiące i 4 dni, a służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosiła 2 lata i 5 miesięcy, co stanowiło ok. 8,2% ogółu służby Skarżącego, to okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały, bo pozwolił Skarżącemu zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. W tym okresie nabywa się liczne uprawnienia związane ze stażem. Minister na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok NSA z 14 października 2020r. sygn. akt I OSK 3208/19, dotyczący 3 lat okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister uznał, że Skarżący rzetelnie pełnił służbę po 12 września 1989r., więc spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., ale sprawy nie można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a u.z.e.f., gdyż Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju. Z analizy dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że Skarżącego z własnej woli przyjęto [...] września 1987r. do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], na stanowisko [...] Wydziału [...] SB. Skarżący motywował chęć pracy: spełnieniem planów życiowych, rozwojem zainteresowań i osobowości. Wydział ten odpowiadał za zwalczanie opozycji politycznej, sprawując operacyjną kontrolę nad obiektami uznanymi za strategiczne. W związku z likwidacją Wydziału [...] w listopadzie 1989r., Skarżący od [...] grudnia 1989r. pełnił służbę na stanowisku [...] Sekcji SB w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa należycie, godnie reprezentując aparat SB, znał zasady pracy i spełniał wymagania oraz gwarantował uzyskiwanie pożądanych wyników. Potwierdza to opinia służbowa za okres od [...] września 1987r. do [...] stycznia 1989r. i arkusz słuchacza skierowania na egzamin na [...] do OSMO we [...], w którym wskazano, że Skarżący jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, obowiązkowym w działaniu, kulturalnym, taktownym i koleżeńskim. Mimo krótkiego stażu pracy i braku odpowiedniego przeszkolenia pracę na powierzonym odcinku realizuje należycie. Godnie reprezentuje aparat SB. Utożsamianie się przez Skarżącego z państwem totalitarnym i zaangażowanie w wykonywanie czynności w ramach SB potwierdza też notatka służbowa Naczelnika Wydziału [...] w [...] z [...] listopada 1989r. o podjęciu starań w celu uratowania dla pionu SB wartościowych pracowników, którzy byliby zmuszeni odejść z etatu nowo tworzonego Wydziału [...], w tym Skarżącego. Dodatkowo wskazano, że z analizy dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że Skarżący był członkiem ZSMP i PZPR. Minister, mając na względzie analizę materiału sprawy, stwierdził, że Skarżący spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., ale długotrwała służbę na rzecz totalitarnego państwa, a w szczególności charakter wykonywanych przez Skarżącego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, powoduje, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] września 2021r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zobowiązanie organu do wydania decyzji wyłączającej stosowanie wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz uchybienie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a - przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na niepełnej i błędnej ocenie materiału dowodowego i przez niewzięcie pod uwagę okoliczności związanych z rzetelnym pełnieniem służby i wykonywaniem zadań, również z narażeniem życia i zdrowia, przyznaniem odznaczenia "Krzyż zasługi za dzielność", nieprzeprowadzenie dowodu z uzasadnienia nadania odznaczenia, nieprzeprowadzenie dowodów, z zeznań świadków: J. K. i A. Z. oraz uznanie, że materiał dowodowy nie potwierdza pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, a w konsekwencji naruszenie art. 8a u.z.e.f. przez uznanie, że nie doszło do spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.; - naruszenie art. 8a u.z.e.f. przez przyjęcie, że okres wykonywania służby przed 31 lipca 1990r. nie był okresem krótkotrwałym, gdy wyliczony współczynnik czasu służby wynosił 8,2% w stosunku do całego okresu służby i niewątpliwie dowodzi, że było to krótkotrwałe wykonywanie służby, o której mowa w art. 13b u.z.e.f, a ponadto przez przyjęcie, że za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. można uznać jedynie pełnienie ww. zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, gdy ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności", co uzasadnia spełnienie ww. przesłanki, nawet gdy służba nie wiązała się z narażeniem zdrowia i życia; - naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. - przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i oparcie decyzji na okolicznościach nieprawdziwych - o rzekomej przynależności Strony do ZSMP i PZPR, czemu Skarżący stanowczo zaprzecza, bo nigdy nie był członkiem tych organizacji; - naruszenie art. 8a u.z.e.f. przez uwzględnienie przynależności do ZSMP i PZPR, gdy nie stanowi to służby, o której mowa w art., 13b u.z.e.f.; - naruszenie art. 78 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez nierozpatrzenie wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, co skutkowało niepełnymi i błędnymi ustaleniami faktycznymi, a w konsekwencji wydaniem nieprawidłowej decyzji; - naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niedostateczne wyjaśnienie motywów, które legły u podstaw wydanej decyzji, a w szczególności niewskazanie na jakich dowodach Minister oparł się przy wydaniu decyzji; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie, co do zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż Skarżącego zaznajomiono z materiałami postępowania w 2018r., a z zaskarżonej decyzji wynika, że kopię kompletnych akt osobowych o sygn. [...] przekazano Ministrowi pismem z [...] marca 2021r. Skarżący w uzasadnieniu wskazał ponadto, że zeznania ww. świadków były kluczowe przy ustalaniu, że Skarżący w Policji pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący, powołując się na art. 17 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2020r., poz. 138) podkreślił, że odznaczenie Krzyżem Zasługi za Dzielność nie mogło być przyznane jedynie za należyte pełnienie obowiązków służbowych, lecz za służbę z narażeniem zdrowia i życia oraz ze szczególnym poświęceniem. Minister pominął także uzasadnienie do przyznanego Skarżącemu odznaczenia i nie wskazał na podstawie, jakich dokumentów ustalił okoliczności wskazujące na pracę w WUSP w [...], co pozwalałoby na weryfikację, czy dokumenty posiadają walor dostatecznej wiarygodności. Minister, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Wa 2252/20, winien zbadać, czy działania, jakie Skarżący wykonywał w ramach obowiązków w okresie zaliczonym do służby na czas państwa totalitarnego, były służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Minister nie wykazał, aby Skarżący w istocie zajmował się zwalczaniem opozycji politycznej, a tym samym służbą na rzecz totalitarnego państwa. Organ poprzestał na ogólnikach i wyrwanych z kontekstu zdaniach, zawartych w dokumentach, których nie wytworzył Skarżący i którym trudno dać przymiot wiarygodności. Minister nie starał się zbadać jaki rodzaj czynności wykonywał Skarżący pełniąc służbę na rzecz totalitarnego państwa, co jest niedopuszczalne w świetle wyroku NSA z 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1895/21, zgodnie z którym "określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a wiec relewantne". W ocenie Skarżącego, interpretacja pojęcia "krótkotrwałości" przedstawiona przez Ministra nie mieści się w zakresie uznania, lecz stanowi przejaw dowolności. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1832/20. 4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uwzględnione. 2. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a. 3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że naruszała ona przede wszystkim przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wyrażonej w art. 8a u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/2, niepublikowany). Sąd podkreśla, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądy prezentowane w judykaturze, zapoczątkowane wyrokami NSA z 11, 12 i 13 grudnia 2019r., w zakresie interpretacji u.z.e.f. (por. m.in. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19; 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl), uczynił to jednak w sposób wybiórczy. Z orzeczeń tych wynika, że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek, warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia. Również składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wielokrotnie, w wyrokach uchylających decyzję Ministra, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do rozpoznawanej sprawy, powoływały się na ww. poglądy NSA, w szczególności na te zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt I OSK 1895/19, na który powołał się także Minister w zaskarżonej decyzji. W orzeczeniu NSA stwierdzono m.in., że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez Ministra, bez uzasadnionej przyczyny, nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f., jak też pominięcie w ogóle przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i opisywaniu go w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakiego rodzaju obowiązki wykonywał Skarżący podczas pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ wskazał jedynie, że Wydział [...] Służby Bezpieczeństwa, w którym pracował Skarżący od [...] września 1987r., odpowiadał za zwalczanie opozycji politycznej, sprawując operacyjną kontrolę nad obiektami uznanymi za strategiczne, a Skarżący podjął w nim pracę z własnej woli, chcąc realizować plany i zainteresowania. Pominięto, jakiego rodzaju obowiązki wykonywał Skarżący, a mimo to przyjęto, że Skarżący wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego przed 1990r., więc sprawy nie można potraktować, jako szczególnie uzasadniony przypadek. Narusza to zarówno art. 8 § 1 k.p.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Warto bowiem podkreślić, że NSA wielokrotnie wskazywał (por. np. wyroki z: 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1895/21) - a Sąd rozpoznający sprawę stanowisko to podziela - że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić. Minister uwzględni ponadto uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który ma obowiązek uwzględnić organ, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. W ocenie Sądu do naruszenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" doszło w sprawie również z tego powodu, że Minister nie rozważył czy uznanie służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa za niemającą charakteru krótkotrwałego nie wskazuje na zajście w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", tym bardziej, że okres tej służby w odniesieniu do ogółu służby Skarżącego wynosił jedynie 8,2%. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie natomiast przyjmowano, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f., że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącej można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. (por. np. wyrok z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – powoływany w zaskarżonej decyzji wybiórczo). Sąd wskazuje natomiast, że nie mógł uwzględnić zarzutu Skarżącego o niepełnej i błędnej ocenie przez Ministra materiału dowodowego oraz zarzutu nie wzięcia pod uwagę przez Ministra okoliczności związanych z rzetelnym pełnieniem przez Skarżącego służby i wykonywaniem zadań, w tym z narażeniem życia i zdrowia, jak również nie wzięcia pod uwagę przez Ministra przyznania Skarżącemu odznaczenia "Krzyż zasługi za dzielność". Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionował bowiem, że Skarżący rzetelnie i z narażeniem życia i zdrowia wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989r. Minister wskazał też, że Skarżący otrzymał w 1997r. Krzyż Zasługi za Dzielność, więc prowadzenie z tego zakresu dodatkowego postępowania dowodowego, w tym z zeznań wskazanych przez Skarżącego świadków, nie naruszało art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 8a u.z.e.f. Organ uznał ponadto, że Skarżący wypełnił przesłankę z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Tym samym za zasadne nie mogły być uznane ww. zarzuty podnoszone w skardze, a w szczególności zarzut braku zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego z tego zakresu. Sąd stwierdza jednakowoż, że w postępowaniu sądowym Skarżący zakwestionował przynależność do ZSMP i PZPR, tym samym przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister wskaże na podstawie, jakich konkretnie dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, przyjął za udowodnione ww. okoliczności, tym bardziej, że nie stanowiły one przesłanek wyraźnie wskazanych w art. 8a u.z.e.f. 4. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister, na mocy art. 153 P.p.s.a., uwzględni oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. 5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 132 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie uwzględnił też żądania Skarżącego zawartego w skardze o zobowiązaniu organu, do wydania decyzji o określonej treści, co dopuszcza art. 145a § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie mógł być zastosowany. W sprawie niezbędne jest bowiem należyte rozważenie przez Ministra okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych oraz uwzględnienie w tym zakresie ocen prawnych Sądu, wyrażonych w ww., prawomocnym wyroku. Art. 145a § 1 P.p.s.a. dotyczy natomiast przypadków, gdy naruszono jedynie przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 P.p.s.a.).