II SA/Wa 358/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego J. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zawieszenia policjanta J. R. w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2015 r. na okres trzech miesięcy. W uzasadnieniu rozkazu Komendant [...] Policji wskazał, co następuje: Organ pierwszej instancji zawiesił [...] J. R. w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2015 r. na okres trzech miesięcy. Jednocześnie policjantowi zawieszono 50% należnego ostatnio uposażenia od najbliższego terminu płatności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), a podstawą faktyczną było wydanie wobec wymienionego policjanta przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postanowienia o przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kk. Organ wskazał na obligatoryjność zawieszenia policjanta, wobec którego wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa. Rozkaz ten doręczono stronie za pośrednictwem poczty w dniu [...] grudnia 2014 r. W odwołaniu od powyższego rozkazu policjant zarzucił obrazę przepisów art. 39 ust. 1 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 6 i art. 8 Kpa, poprzez bezprawne zawieszenie w czynnościach służbowych oraz wstrzymanie wypłaty 50% uposażenia. W ocenie strony, policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych na podstawie wskazanego przepisu dopiero w fazie postępowania karnego in personam. W niniejszej sprawie, przed datą wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkazu personalnego, J. R. w postępowaniu karnym nie przedstawiono zarzutu i nie przesłuchano go w charakterze podejrzanego. Policjant wskazał, iż czynność przedstawienia zarzutu i przesłuchania go na tę okoliczność nie została dokonana do dnia wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, a zatem w chwili jego wydania, postępowanie karne nie wkroczyło w fazę in personam. Na poparcie swoich argumentów, J. R. wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Komendanta [...] Policji odwołanie nie jest zasadne, zaś kwestionowany rozkaz personalny znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 39 ust. 1 i 3 i art. 124 ust. 1 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomił Komendanta Głównego Policji o wszczęciu śledztwa sygn. akt [...] przeciwko funkcjonariuszowi - [...] J. R., któremu postawiono zarzut o przestępstwo z art. 178a § 1 Kk. Do zawiadomienia załączono postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. o przedstawieniu policjantowi zarzutu o to, że: w dniu [...] października 2014 r. w miejscowości [...] gm. [...] woj. [...] prowadził w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], a przeprowadzone badanie na zawartość alkoholu wykazało 2,60 ‰ oraz 2,43 ‰ alkoholu we krwi, tj. o przestępstwo umyślne, ścigane w trybie oskarżenia publicznego. Wskazane materiały zostały przekazane Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] przez Naczelnika Wydziału Spraw Osobowych Gabinetu Komendanta ówczesnego Policji pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. W ocenie Komendanta [...] Policji, wskazując na przytoczone wyżej przepisy, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania przedmiotowego rozkazu personalnego. Organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Trzymiesięczny okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych mieści się w treści art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji. Przy czym wyjątkowo naganny charakter zarzucanego policjantowi czynu, uniemożliwia mu wykonywanie zadań przypisanych instytucji zaufania publicznego, jaką jest Policja i uzasadnia zawieszenie w czynnościach służbowych w maksymalnym okresie, określonym przez ustawę. Powyższe uzasadnia także nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ drugiej instancji podkreślił, iż nie jest rolą organu administracji dokonywanie kontroli prawidłowości działania organu prokuratorskiego. Jak bowiem wskazuje ugruntowane w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych, skoro Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] przesłano postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] o przedstawieniu [...] J. R. w śledztwie [...] konkretnych zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 KK, a więc przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, to jest to wystarczające do przyjęcia, na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, że przeciwko temu funkcjonariuszowi wszczęto postępowanie karne. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję (rozkaz personalny) Komendanta [...] Policji, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji powyższego dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych wyrażających się w stwierdzeniu, iż w dacie wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] decyzji, istniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia [...] J. R. w czynnościach służbowych, podczas gdy ww. zarzut popełnienia występku z art. 178a § 1 k.k. przedstawiono dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r., to jest 6 dni po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co organ II instancji, w ramach pełnej kontroli instancyjnej wynikającej z dyspozycji normy art. 15 Kpa, winien był dostrzec a czego zaniechał, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, przez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni wyrażającej się w stwierdzeniu, iż wskazana norma stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych, nawet wówczas, gdy w związku z toczącym się postępowaniem karnym nie przedstawiono mu zarzutów, tj. postępowanie to znajdowało się w fazie in rem, a nie in personom, podczas gdy z treści ww. przepisu wyraźnie wynika, że policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, co w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji, nie miało miejsca. Wskazując na powyższe zarzuty J. R. wniósł o: - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; - uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji; - wstrzymanie wykonania w całości rozstrzygnięć organów obu instancji; - zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi J. R. powtórzył zarzuty odwołania i na poparcie swojej argumentacji wskazał na wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 60/14, NSA z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 167/09. Skarżący podkreślił, iż wadliwa decyzja organu pierwszej instancji została wydana w innym stanie rzeczy, który organ drugiej instancji powinien respektować i conajmniej wydać decyzję reformatoryjną. Ponieważ jednak organ drugiej instancji powielił błędy organu pierwszej instancji, naruszając przy tym wskazane normy prawa, przedmiotowa skarga zdaje się być zasadną i w tym stanie rzeczy powinna skutkować uchyleniem obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazywał, iż w dniu [...] listopada 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 175a § 1 Kk. Zaś w dniu [...] grudnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał rozkaz personalny (decyzję) o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych i o zawieszeniu części wypłaty uposażenia. W postępowaniu karnym skarżącemu przedstawiono zarzuty w dniu [...] grudnia 2014 r., zaś w dniu [...] stycznia 2015 r. organ drugiej instancji rozpatrzył odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. Zazwyczaj wydanie przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutu łączy się z jednoczesnym jego ogłoszeniem podejrzanemu i przesłuchaniem go na okoliczności wskazane w rzeczonym postanowieniu. Dokonanie tych czynności w postępowaniu karnym ma ten skutek, iż od tego momentu osoba, której przedstawiono zarzuty staje się podejrzanym, zaś postępowanie karne wstępuje w fazę postępowania przeciwko danej osobie – tu podejrzanemu (in personam). Jak wynika z przytoczonego wyżej stanu faktycznego sprawy wydanie decyzji w trybie art. 39 ustawy o Policji nastąpiło przed ogłoszeniem zarzutów i przed przesłuchaniem podejrzanego na tę okoliczność. Istotą niniejszej sprawy jest zatem rozstrzygnięcie, czy takie procedowanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] było prawidłowe – to jest zgodne z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Przywołany przepis wyraźnie obliguje do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, ale dopiero w sytuacji, gdy dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko policjantowi, czyli "przeciwko osobie". Podkreślenia wymaga, że taki sposób rozumienia tego przepisu jest niewątpliwy - postępowanie przygotowawcze z fazy "in rem" (w sprawie), dla możliwości zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, musi przekształcić się w postępowanie "in personam" - tj. przeciwko osobie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie można wykładać i stosować w oderwaniu od procedury karnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt V KK 453/12 orzekł, że "dla przyjęcia, że nastąpiło przekształcenie postępowania z fazy in rem w fazę in personam, niezbędne jest łączne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego, oczywiście, o ile nie skorzysta on z prawa do odmowy składania wyjaśnień oraz gdy nie wystąpią sytuacje wskazane w art. 313 § 1 in fine Kpk.". Wspomniany przepis art. 313 § 1 Kpk stanowi, że jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza je niezwłocznie podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Przepis art. 71 § 1 Kpk stanowi natomiast, że za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV KK 31/07 Sąd Najwyższy stwierdził, że "wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie można utożsamiać z jego sporządzeniem, gdyż wydanie postanowienia oznacza zarazem jego uzewnętrznienie. Aby postanowienie to zostało uznane za wydanie, czyli prawnie skuteczne, niezbędne jest kumulatywne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego" (zobacz także wyroki SN: z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt IV KK 150/06, z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt V KK 376/09, oraz postanowienie SN z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt IV KK 256/08). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o Policji jest możliwe w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego, czyli tej fazy postępowania, która toczy się przeciwko osobie. Faza ta zaczyna się z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, przy czym "wydanie" postanowienia to nie tylko sporządzenie postanowienia ale jednoczesne ogłoszenie tego postanowienia danej osobie i przesłuchanie tej osoby jako podejrzanego. Na takie rozumienie powyższego przepisu zwraca także uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 89/12, który w swojej tezie stanowi, iż "Dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, ...". Podobną argumentację zawiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 60/14 (nadto stany przedmiotowe niniejszej sprawy i sprawy rozpoznawanej przez WSA w Gdańsku są podobne). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkazu personalnego w dniu [...] grudnia 2014 r. było przedwczesne i naruszało treść art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Błędnie bowiem organ pierwszej instancji sam fakt wydania przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postanowienia o przedstawieniu zarzutów utożsamiał z faktem przedstawienia podejrzanemu tego postanowienia (co w tym przypadku nastąpiło później, bo dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r.). W postępowaniu karnym z samego faktu wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie wynika postawienie danej osoby w stan podejrzenia – niezbędne jest jeszcze przedstawienie danej osobie tych zarzutów i przesłuchanie. Abstrahowanie w tej materii przez oba organy Policji od zasad postępowania karnego jest niedopuszczalne i musi skutkować uchyleniem podjętych z taką wadą rozkazów personalnych. Trafnie zatem twierdzi skarżący w skardze, iż organ drugiej instancji, rozpatrujący sprawę w dniu [...] stycznia 2015 r. mógł zastosować rozstrzygnięcie reformatoryjne, zamiast rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy rzeczonego rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego (art. 39 ust. 1 ustawy) doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż ze sformułowania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wynikało zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych dopiero od dnia [...] stycznia 2015 r. Sąd Administracyjny rozpoznaje daną sprawę pod kątem jej stanu faktycznego i prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. W niniejszej sprawie, w dniu [...] grudnia 2014 r. nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Najwcześniejsza możliwość zastosowania tego przepisu nastąpiła dopiero po dniu [...] grudnia 2014 r., co stanowi o przedwczesności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z uwagi na wadliwą subsumcję stanu faktycznego i prawnego. Z tych samych przyczyn, dla bytu niniejszej sprawy nie ma znaczenia, iż w chwili wyrokowania skarżący nie był już policjantem. Dlatego z przyczyn wskazanych powyżej, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.