II SA/Wa 3606/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem ZUS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M. D. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. M. D. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że jego sytuacja materialna nie uległa zmianie. Nie pracuje i nie posiada żadnych innych dodatkowych dochodów. Jego jedynym dochodem było otrzymywane dotychczas świadczenie. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 291 ze zm.), odmówił przyznania M. D. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy, Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że M. D. z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, miał przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ zaznaczył jednocześnie, że świadczenia w drodze wyjątku nie są przyznawane raz na całe życie, nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku pozostawione zostało uznaniu Prezesa ZUS. Organ wyjaśnił, że aktualny stan faktyczny wskazuje, że okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie, ponieważ orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2021 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na mocy przepisu art. 83. Organ podniósł również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała też sytuacja materialna wnioskodawcy z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. podkreślił, że od prawie 10 lat był na rencie z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, którą otrzymał po wypadku jakiemu uległ w 2009 r.( został wtedy pobity). Opisał szczegółowo swój stan zdrowia zaznaczając, że do tej pory, co roku otrzymywał dokumenty z ZUS, które wypełniał lekarz, a następnie był wzywany na komisję lekarską, która stwierdzała jego całkowitą niezdolność do pracy. Tym razem było inaczej, gdyż ZUS nie przysłał mu niezbędnych dokumentów, tylko żona musiała po nie pójść do ZUS. Następnie po ich złożeniu nie został wezwany na komisję lekarską, a orzeczenie zostało przysłane pocztą. Nie zwrócił wtedy uwagi, że w orzeczeniu zostało napisane, że jest częściowo niezdolny do pracy. Nikt mu też nie doradził aby złoży sprzeciw od tego orzeczenia. Lekarz neurolog u którego się leczy nie mógł uwierzy, że zostało wydane takie orzeczenie, gdyż po takim urazie jakiego on doznał jego stan zdrowa może się tylko pogarszać, a nie polepszać. Zaznaczył też, że brak mu niecałe 3 lata do uzyskania emerytury. Wobec powyższego zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i skierowanie go na komisję lekarską w celu przywrócenia prawa do renty w drodze wyjątku. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączona została dokumentacja lekarska. W związku z załączoną do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkową dokumentacją lekarską została ona przedstawiona lekarzowi orzecznikowi ZUS. Zastępca Głównego Lekarza Orzecznika [...] Oddziału ZUS w [...] w opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. stwierdził, że nadesłana dokumentacja medyczna nie ma wpływu na zmianę wydanego w dniu [...] stycznia 2021 r. orzeczenia o częściowej, okresowej niezdolności do pracy, a jedynie może je potwierdzić. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie podniósł, że okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika bowiem, że wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy do [...] grudnia 2023 r. Równocześnie zastępca Głównego Lekarza Orzecznika ZUS opinią lekarską z dnia [...] sierpnia 2021 r. orzekł, że nadesłana dokumentacja medyczna nie ma wpływu na zmianę wydanego w dniu [...] stycznia 2021 r. orzeczenia o częściowej okresowej niezdolności do pracy, a jedynie może je potwierdzać. Zatem przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje M. D. z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Powołując treść przepisu art. 14 ust. 1 i 3 ustawy emerytalnej Prezes ZUS wyjaśnił, że podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, a przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ wyjaśnił też, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią zatem wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, a świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. zarzucił, że lekarz orzecznik ZUS wydał orzeczenie z dnia [...] stycznia 2021 r. bez jego zbadania. Zarzucił też przewlekłość postępowania skutkującą brakiem możliwości korzystania przez niego przez pół roku z opieki lekarskiej. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zbadanie go przez komisję lekarską, a także o przywrócenie prawa do renty w drodze wyjątku od dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu skargi podał, że w 2013 r. przyznano mu rentę w drodze wyjątku, którą otrzymywał do [...] stycznia 2021 r. W tym czasie stawał na komisję lekarską dwukrotnie (ostatni raz w styczniu 2018 r.) i zawsze był uznawany za całkowicie niezdolnego do pracy. Dopiero w styczniu 2021 r. zostało wydane orzeczenie o jego częściowej niezdolności do pracy, bez wzywania na badanie. Z uwagi na to, iż nie zauważył, że w orzeczeniu stwierdzono częściową niezdolność do pracy, nie złożył sprzeciwu od tego orzeczenia. Po niemal 6 miesiącach otrzymał decyzję odmowną. Od decyzji tej złożył odwołanie, jednak nadal nie poddano go badaniu przez komisję lekarską mimo, że o to wnosił, lecz oparto się na dokumentach. Skarżący podkreślił, że od marca 2020 r., kiedy ogłoszono pandemię jego kontakty z lekarzami były ograniczone i odbywały się poprzez teleporady. Nie mógł więc wykonać takich badań jak EEG, czy tomografia komputerowa. Zaznaczył, że jego stan zdrowia jest ciężki i nie nadaje się do żadnej pracy, a do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostały mu niecałe 3 lata. Dodał też, że obecnie stara się o orzeczenie o niepełnosprawności. Pełnomocnik Prezesa ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.329). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 291 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżący, który ma aktualnie 63 lata, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Nie ma też orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2021 r. ustalające, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do [...] grudnia 2023 r. Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu od powyższego orzeczenia do komisji lekarskiej ZUS, a zatem stało się ono prawomocne. Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie mógł natomiast prowadzić samodzielnie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu podważenie wniosków wynikających z orzeczenia wydanego przez właściwy do stwierdzania niezdolności do pracy organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia, o ile odpowiada ono wymogom formalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 95/17 publ. CBOSA). Na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z przedstawioną dodatkową dokumentacją lekarską, została ona poddana ocenie Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika [...] Oddziału ZUS w [...], który stwierdził w sporządzonej opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r, że nadesłana dokumentacja medyczna nie ma wpływu na zmianę wydanego w dniu [...] stycznia 2021 r. orzeczenia o częściowej okresowej niezdolności do pracy, a jedynie może je potwierdzić. Ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w prawomocnym orzeczeniu z [...] stycznia 2021 r. były zatem wiążące dla Prezesa ZUS. Słusznie bowiem organ wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia wnioskodawcy, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia wnioskodawcy określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Reasumując, brak spełnienia przez skarżącego przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Zbędna, w tej sytuacji, była analiza sytuacji skarżącego pod kątem występowania szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym, jak też ocena posiadanych przez skarżącego środków utrzymania w kontekście przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.