II SA/Wa 386/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. E. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji w zakresie: 1. zawiadomienia U. P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., 2. oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami - stanowiącym załącznik do ww. zawiadomienia, 3. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej - stanowiącej załącznik do ww. zawiadomienia, 4. stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w sprawie złożonego zawiadomienia. Pismem z dnia [....] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poinformował E. K., że nie może przesłać kopii żądanych dokumentów, gdyż nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje pewien katalog przypadków, w których właściwe instytucje zobowiązane są do udzielenia informacji, dotyczy to m.in. organów władzy publicznej, do których faktycznie zalicza się organ nadzoru budowlanego. Informacja publiczna ma miejsce, gdy dotyczy podmiotów w zakresie trybu ich funkcjonowania, w tym: m.in. informowania o regulaminie organizacyjnym, sposobie wydatkowania środków publicznych, informacji zawartych w dokumentach urzędowych, a zwłaszcza informacji o wynikach kontroli, uwagach pokontrolnych, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw: (np. stanie rozpatrywanych spraw i ich kolejności, informacji o podjętych w sprawie działaniach, ilości spraw danego typu, które wpłynęły oraz pozycji w kolejce rozpatrywania spraw). Natomiast żądana kopia dokumentów dotyczy sprawy indywidualnej U. P., inwestora zawiadamiającego organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co oznacza, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. K. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o udostępnienie żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu odwołania E. K. podniósł, że zaskarżona decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem zarówno ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą prawną odmowy udzielenia informacji publicznej jest przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z nim odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. O tym z kolei, co powinna zawierać decyzja rozstrzyga przepis art. 107 § 1 K.p.a. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie zawiera podstawy prawnej oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a brak tych elementów uzasadnia konieczność wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Dodatkowo E. K. zwrócił uwagę, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów zalicza się oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Te elementy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zawiera. Ponadto E. K. podkreślił, że żądane przez niego dokumenty nie zawierają żadnych danych chronionych przez ustawę o ochronie danych osobowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydanym na postawie art. 134 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym - zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia, umożliwiające kwestionowanie legalności i zasadności decyzji. Warunkiem wniesienia odwołania jest wydanie przez określony organ decyzji administracyjnej, gdyż od każdej decyzji nieostatecznej służy prawo wniesienia odwołania. Ponadto organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Organ wskazał, że badając sprawę dokonał w ramach art. 107 K.p.a. oceny pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. pod kątem występowania w nim obligatoryjnych elementów decyzji. W ocenie organu, pismo co prawda zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, jednakże niektóre ważne elementy zostały pominięte i niezawarte w tym piśmie, tj. brak jest powołania podstawy prawnej, a także rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Reasumując, organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie wydał decyzji, lecz jedynie pismem, w stosunku do którego nie przewiduje się środka zaskarżenia w postaci odwołania do organu drugiej instancji, odpowiedział na pismo E. K. z dnia [...] lipca 2012 r. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisu art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której, zgodnie z przepisem art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, 2. naruszenie przepisów art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w ten sposób, iż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego, pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś powoływany nie został wszechstronnie przeanalizowany - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie zawiera podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu i dodatkowo wskazał, że jego żądanie udostępnienia dokumentów uzasadnione jest interesem prawnym. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2125/10 WSA w Warszawie uznał, iż pominięto go jako stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Natomiast wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/12 WSA w Warszawie wskazał na nieprawidłowości w udzielonym przez Starostę G. pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Tak więc Sąd ten nie orzeka o świadczeniu, ale jedynie bada, czy zaskarżona decyzja administracyjna jest zgodna z obowiązującym prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jego zgodność z obowiązującym prawem. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje inny sposób załatwienia sprawy w zależności, czy żądana informacja należy do kategorii informacji publicznej, czy też do tej kategorii nie należy. W pierwszym przypadku podmiot posiadający taką informację publiczną jest zobowiązany do jej udzielenia albo wydania decyzji, w której wskaże na przyczyny odmowy jej udzielenia. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja do kategorii informacji publicznej nie należy, wystarczające jest powołanie się na taką okoliczność w piśmie przez podmiot, który informacje posiada. Trafnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma odmawiającego stronie dostępu do informacji publicznej, wskazując na przepis art. 134 K.p.a. w związku z przepisem art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, odwołanie przysługuje bowiem od decyzji danego organu, a nie od pisma. Organ trafnie argumentował także, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie jest decyzją administracyjną i nie posiada istotnych cech decyzji. Przechodząc zaś na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z treści tego pisma w sposób jednoznaczny wynika, iż organ posiadający żądaną informację twierdzi, iż nie należy ona do kategorii informacji publicznej, co powoduje niemożność jej udzielenia w trybie powyższej ustawy i powoduje także niemożność wydania decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie tej ustawy. Niezależnie od tych rozważań wskazać należy, że jeżeli skarżący pomimo to uznaje, że żądane przez niego informacje posiadają walor informacji publicznej, to nie został on pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw, bowiem nadal ma możliwość złożenia skargi na bezczynność do Sądu Administracyjnego. Tylko w takim procesie zostanie bowiem rozstrzygnięty problem, czy informacja, której udzielenia domagał się zainteresowany pismem z dnia [...] lipca 2012 r., stanowi informację publiczną i jeżeli tak, to wówczas sąd administracyjny zobowiąże organ do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i udzielenia tej informacji albo wydania stosownej decyzji administracyjnej, uzasadniającej odmowę udzielenia takiej informacji publicznej (od takiej decyzji będzie stronie przysługiwało prawo odwołania do organu II instancji w postępowaniu administracyjnym, zaś od decyzji drugoinstancyjnej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego), natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie będzie zawierała się w kategorii informacji publicznej – oddali skargę na bezczynność organu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wystąpił ze skargą na bezczynność organu w zakresie załatwienia jego pisma z dnia [...] lipca 2012 r., co nie pozbawia go możliwości wystąpienia z nią w każdym terminie. Niezależnie od powyższych wywodów wskazać należy, że jak wynika z całości akt sprawy, prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2125/10 WSA w Warszawie uznał, iż pominięto skarżącego jako stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Natomiast wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/12 WSA w Warszawie wskazał na nieprawidłowości w udzielonym przez Starostę G. pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W sytuacji zatem, gdy skarżący zostanie uznany za stronę postępowania administracyjnego w toczących się z jego wniosku sprawach administracyjnych, przysługiwać mu będą uprawnienia wynikające z art. 73 § 1 K.p.a. i będzie on wówczas miał prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.