II SA/Wa 3860/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [....] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić stronie skarżącej Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Fundacja [...] "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca") pismem z 29 września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "K.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Objęte skargę do Sądu postanowienie organu wydano na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 45 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162). Nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie. Badając dopuszczalność niniejszej skargi należy w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, a zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt II GPS 3/13, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W uchwale tej NSA wskazał, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. NSA wskazał, iż przedstawione zagadnienie prawne należy do podstawowych, przesądzających o granicach dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślił przy tym, że dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie pojęcia prawnego postępowania administracyjnego. Za podstawę tego pojęcia przyjęto regulację prawna zawartą w art. 1 K.p.a., który zawiera katalog zamknięty przesądzający o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. "Art. 1 k.p.a. wymaga przy określaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji w art. 3 § 1 i § 3 K.p.a., ograniczającej zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją - zgodnie z art. 1 K.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejno podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organów administracji uzasadnia odsyłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i materialnoprawnych". NSA wywodził dalej, że "nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów K.p.a. pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. (...) Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Jest nim podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g.. "Regulacje zawarte w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g. nie stanowią zaś regulacji materialnoprawnych wyznaczających uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczone są do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. (...) W postanowieniu tym nie rozstrzyga się zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy". Powyższe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo zastąpienia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustawą – Prawo przedsiębiorców zachowują aktualność w przedmiotowej sprawie. Dotyczą one bowiem kontroli wykonywanej u przedsiębiorcy, na podstawie aktu prawnego regulującego prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce. Postępowanie kontrolne unormowane w Rozdziale 5 ustawy – Prawo przedsiębiorców istotnie jest postępowaniem szczególnym względem postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem prawomocnej decyzji administracyjnej, prowadzonego wyłącznie na podstawie przepisów K.p.a. Unormowano tam zatem kwestie związane zarówno z procedurą wszczęcia kontroli u przedsiębiorców, jej przeprowadzenia, jak również przepisy dające przedsiębiorcom możliwość zaskarżenia podjęcia czynności kontrolnych, jak również ich wykonywania. Dopiero w art. 59 ust. 16 ustawy – Prawo przedsiębiorców wskazano, że do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy K.p.a. A zatem odsyłając w tak wąskim zakresie do stosowania tego kodeksu, nadał on postępowaniu kontrolnemu autonomię względem postępowania administracyjnego. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia wydawanego na podstawie przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżenie przedmiotowego postanowienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest również możliwe na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a – nie jest ono innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kwestię tę przesądzono w ugruntowanym orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 524/16, wyrok NSA sygn. akt II GSK 2498/15 – publ. CBOSA), jak i w doktrynie. Trafnie wskazano tam, że akty o których mowa w danym przepisie mają charakter władczy, pomimo, że nie mają charakteru aktów stosowania prawa – nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnie określonego adresata na podstawie normy prawnej. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji poddano sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (za: m.in. postanowienie NSA z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1460/20 publ. CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, podjęta przez organ czynność –kontynuowanie kontrolni – czego emanacją są skarżone w niniejszej sprawie postanowienia – nie ma wskazanych cech. Podjęto ją w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, regulowanego przepisami ustawy - Prawo Przedsiębiorców, które w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, ze swej istoty nie jest postępowaniem administracyjnym, o czym wywiedziono wcześniej. Sąd nie dostrzega ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem organu, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa przez stronę skarżącą. Postanowienia wydawane na podstawie art. 59 ust. 7 i ust. 9 ustawy – Prawo Przedsiębiorców wpływają jedynie na sytuację faktyczną (a nie prawną) kontrolowanego podmiotu. Dopiero wynik kontroli spowodować może wydanie rozstrzygnięcia, kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Reasumując, zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest również w przepisach ustawy – Prawo Przedsiębiorców regulacji przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powodu odrzucenia skargi ze wskazanych powyżej przyczyn, nie było konieczności rozpoznawania wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w pkt 1 sentencji. W zakresie zwrotu wpisu od skargi postanowił w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.